¡Voto contra constitucionalidad de la Consulta!
Lic. Luis A. CABAÑAS BASULTO*
REVISIÓN
DE LA CONSTITUCIONALIDAD
DE
LA MATERIA DE CONSULTA POPULAR
1/2020
PETICIONARIO:
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA.
MINISTRO
PONENTE: LUIS MARÍA AGUILAR MORALES
SECRETARIO:
LUIS ALBERTO TREJO OSORNIO
Acuerdo del Tribunal
Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al 1 de octubre
de dos mil veinte.
V
I S T O S; Y
R
E S U L T A N D O
1. PRIMERO. Petición de la consulta. Mediante escrito presentado el
quince de septiembre de dos mil veinte, ante la Presidencia de la Mesa
Directiva de la Cámara de Senadores, el Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 12, fracción I, de la
Ley Federal de Consulta Popular, presentó una petición de consulta popular cuyo
propósito y trascendencia sustentó en las siguientes consideraciones:
“El
suscrito, Andrés Manuel López Obrador, presidente de los Estados Unidos
Mexicanos, en ejercicio de la facultad que me confiere la Ley Federal de
Consulta Popular en su capítulo II, artículo 12, fracción I, presento
formalmente a ustedes la siguiente petición de consulta popular para la jornada
electoral que habrá de celebrarse el domingo 6 de junio de 2021 o en la fecha
que establece el recién reformado artículo 35 de la Constitución, a fin de
preguntar al pueblo de México sobre el asunto de trascendencia nacional que se
describe y fundamenta en la siguiente
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
PRIMERO.
Entre el 1 de diciembre de 1988 y el 30 de noviembre de 2018 México vivió un
periodo caracterizado por la concentración desmesurada de la riqueza,
quebrantos monumentales al erario, privatización de los bienes públicos,
corrupción generalizada, procesos electorales viciados y prácticas
gubernamentales que desembocaron en un crecimiento descontrolado de la
violencia, la inseguridad pública, la violación masiva de derechos humanos, la
impunidad como norma y el quebrantamiento del Estado de derecho en extensas
zonas del territorio nacional. Esa etapa trágica en la vida del país se
denomina periodo neoliberal o neo porfirista.
SEGUNDO.
Los males señalados en el párrafo anterior no ocurrieron de manera fortuita
sino que fueron consecuencia de la aplicación, durante cinco sexenios, de un
modelo político y económico elitista, antidemocrático, antinacional y
antipopular. Las más altas esferas del poder público, y específicamente quienes
ejercieron la titularidad del Poder Ejecutivo, dieron fe en innumerables
ocasiones, tanto de palabra como en los hechos, de su adhesión a las políticas
privatizadoras, su determinación de privilegiar a los grandes poderes
económicos y de su empecinamiento en estrategias de seguridad violentas,
inhumanas y contraproducentes. En suma, los desastres humanos, sociales y
nacionales sufridos por el país durante esos treinta años fueron resultado de
una suma de actos voluntarios y racionales por parte de quienes lo gobernaron
en ese lapso.
TERCERO.
El neoliberalismo gobernante se tradujo en la pérdida de centenares de miles de
vidas, en decenas de miles de desapariciones, en la conculcación de derechos
políticos y sociales, en el crecimiento de la pobreza, la desigualdad, la
marginación, la informalidad y la descomposición social, en el deterioro
sostenido de los sistemas públicos de salud y educación, en la desprotección de
millones de jóvenes y adultos mayores, en el acoso depredador en contra de las
comunidades indígenas, en un pronunciado deterioro de las instituciones, en la
pérdida de soberanía y en la devastación de las industrias petrolera y
eléctrica, entre otras consecuencias graves.
CUARTO.
La desigualdad en México se profundizó precisamente durante el periodo
neoliberal o neo porfirista. Según cifras del Banco Mundial y de la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), fue en el
sexenio de Carlos Salinas de Gortari, cuando crecieron más en nuestro país las
diferencias económicas y sociales entre ricos y pobres, y no es casual que al
mismo tiempo se entregó a particulares nacionales o extranjeros una cantidad
sin precedentes de bienes públicos. Un dato: en julio de 1988, cuando Salinas
fue impuesto mediante un fraude electoral, en la lista de la revista Forbes -en
la cual figuran las personas más ricas del mundo-, solo aparecía una familia
mexicana, la de los Garza Sada, con dos mil millones de dólares; pero al
finalizar aquel sexenio, ya estaban incorporados a ese listado otros
veinticuatro mexicanos, que poseían en conjunto más de cuarenta y cuatro mil
millones de dólares. Casi todos ellos, habían sido beneficiados con empresas,
minas y bancos que antes eran propiedad de los mexicanos. Luego de estar
colocado en 1988 en el lugar 26 entre los países del mundo con más
multimillonarios, en 1994 México escaló al cuarto sitio, solo por debajo de
Estados Unidos, Japón y Alemania.
QUINTO.
El presidente Ernesto Zedillo continuó las políticas privatizadoras de su
antecesor y las llevó hasta sus últimas consecuencias: privatizó bienes
nacionales como los Ferrocarriles pero además adjudicó al conjunto de los
mexicanos deudas privadas por un monto de 552 mil millones de pesos en el marco
del ‘rescate bancario’ de 1998. A la fecha, aunque el país ha pagado a los
bancos 700 mil millones de pesos por bonos del Fobaproa, esa deuda pública
asciende a cerca de dos billones y no terminará de saldarse sino hasta el año
2070.
SEXTO.
Vicente Fox Quesada llegó a Los Pinos como resultado del anhelo social de
alcanzar la democracia y la alternancia. Sin embargo, cuando se acercaba el
final de su gestión intervino indebida e ilegalmente en el proceso electoral a
fin de impedir el triunfo de la oposición. Tal intromisión no solo fue
reconocida en el fallo con el que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación (TEPJF) legalizó el turbio proceso electoral de 2006 sino por el
propio Fox, quien, al año siguiente, en una entrevista con Telemundo, admitió
que ‘era importante detener a López Obrador’, y en 2010 se jactó de haber
‘cargado los dados’ del proceso electoral. De esa forma, traicionó el mandato
democrático al que se debía y los principios mismos de la democracia.
SÉPTIMO.
Desde el inicio de su sexenio, Felipe Calderón Hinojosa embarcó al país en una
estrategia militar supuestamente orientada a ‘combatir el narcotráfico’ que
exacerbó la violencia y multiplicó las zonas del territorio nacional bajo
control de las bandas delictivas, pese a las innumerables y conocidas
advertencias de que tal política habría de resultar contraproducente y
terriblemente costosa para México. Lo más grave: colaboradores suyos y
periodistas independientes le señalaron los indicios de que su secretario de
Seguridad Pública, Genaro García Luna, era cómplice de una de las facciones del
narcotráfico, pero el gobernante no hizo nada. A la luz de la detención y el
enjuiciamiento de García Luna en Estados Unidos, la actitud de Calderón solo
puede explicarse como fruto de una extremada irresponsabilidad o de complicidad
activa o pasiva con la delincuencia organizada.
OCTAVO.
La irrupción de grandes cantidades de dinero de procedencia desconocida en la
campaña presidencial de Enrique Peña Nieto fue señalada desde 2012, sin que
ello tuviera consecuencias legales o llevara al TEPJF a anular la elección,
como en ese tiempo, desde la oposición formalmente lo exigimos. Sin embargo,
declaraciones recientes de Emilio Lozoya Austin, director general de Pemex
durante el sexenio de Peña, han permitido documentar que parte de ese dinero
provino de sobornos anticipados de la empresa Odebrecht. Por otra parte, los
señalamientos de Lozoya apuntan a la presunta complicidad de Peña Nieto en las
cuantiosas sumas de dinero que se entregaron a legisladores del PAN para
obtener los votos y la aprobación de la llamada reforma energética, así como en
la compra fraudulenta de la planta de fertilizantes Agro nitrogenados,
operación que causó al erario un quebranto superior a los 200 millones de
dólares.
NOVENO.
Los hechos referidos en los párrafos anteriores, más muchas otras calamidades
no relatadas en aras de la brevedad, generaron una creciente e inocultable
indignación que desembocó en múltiples exigencias de justicia en sectores
ampliamente mayoritarios de la sociedad mexicana. Tales exigencias se toparon
con una diversidad de mecanismos de encubrimiento e impunidad, con la
adulteración de disposiciones legales, con las componendas de los partidos
subordinados al régimen, con el silencio cómplice de la mayoría de los medios
de información nacionales y extranjeros, con acuerdos tácitos de protección
entre los presidentes salientes y los entrantes y con aparatos de procuración
de justicia puestos al servicio de los propios gobernantes.
DÉCIMO.
Desde el primer día de mi gobierno se han incrementado las peticiones populares
de esclarecimiento y justicia para las acciones presuntamente delictivas que
posiblemente cometieron los ex presidentes Carlos Salinas de Gortari, Ernesto
Zedillo Ponce de León, Vicente Fox Quesada, Felipe Calderón Hinojosa y Enrique
Peña Nieto en el ejercicio del cargo. No obstante, el masivo clamor de justicia
se enfrenta a zonas grises del marco legal, como las limitaciones que establece
el artículo 108 constitucional, en curso de modificación, para actuar
penalmente en contra de un presidente en funciones, o como la consideración de
delitos imprescriptibles que los mencionados habrían podido cometer en el
ejercicio de la Presidencia.
DÉCIMO
PRIMERO. El país se encuentra, en este punto, en una situación en la que una demanda
social mayoritaria carece de un cauce institucional nítido y de una vía clara
de expresión en las leyes vigentes y en la que es ineludible que el Estado
emprenda un proceso de esclarecimiento a este respecto. En mi calidad de
Presidente de la República considero necesario avanzar en el discernimiento de
este punto, sin estridencias, con responsabilidad, pero anteponiendo en todo
momento el predominio de la voluntad popular y el respeto irrestricto de la
legalidad.
DÉCIMO
SEGUNDO. Independientemente del curso que tomen las acciones legales en los
procesos en contra de diversos ex funcionarios, tanto en México como en el
extranjero, la decisión de si debe esclarecerse en términos legales la
actuación de los cinco ex presidentes referidos ha de considerarse un tema de
trascendencia nacional y que por su proyección histórica y sus implicaciones
políticas amerita ser puesto a la consideración de la ciudadanía en un espíritu
de democracia participativa. Es pertinente señalar que no es ésta la primera
ocasión en la que promuevo tales ejercicios; se han realizado con respecto a la
construcción del aeropuerto en Texcoco, la planta eléctrica de Huesca, Morelos,
la cervecera en Mexicali y el Tren Maya, y he promovido la inclusión en la
Carta Magna de las consultas regulares de revocación de mandato.
DÉCIMO
TERCERO. En mi toma de posesión, consciente de la relevancia y las
implicaciones de juzgar penalmente a quienes ejercieron la Presidencia, propuse
la realización de una consulta popular como un paso necesario para resolver
sobre este delicado asunto. Si el pueblo da su aprobación, las instituciones
responsables de desahogar las potenciales acusaciones tendrán un enorme
respaldo para realizar esa tarea con absoluta libertad; si rechaza la
propuesta, nadie podrá acusarlas de encubrir o solapar conductas ilegales. En
lo personal, reafirmo la postura que he sostenido siempre sobre este tema, en
el sentido de que en el terreno de la justicia se pueden castigar los errores
del pasado, pero lo fundamental es evitar los delitos del porvenir. He dicho y
reitero, que yo votaría por no someter a los ex presidentes a proceso. Sin
embargo, de realizarse la consulta, respetaré el fallo popular, sea cual sea,
porque en la democracia el pueblo decide, y por convicción me he propuesto
mandar obedeciendo. En otras palabras, nunca traicionaré la confianza del
pueblo y no seré cómplice de la impunidad ni voy a ser tapadera de acciones
turbias del pasado, pero tampoco pretendo impulsar represalias contra nadie
porque, como lo he afirmado en numerosas ocasiones, no es mi fuerte la
venganza.
DÉCIMO
CUARTO. El ejercicio de la consulta popular sobre la viabilidad de iniciar
procesos legales en contra de los ex presidentes es en sí mismo un precedente
necesario para prevenir la repetición de conductas indebidas en el ejercicio
del poder y un deslinde con respecto a la impunidad y encubrimiento que
caracterizó a los gobiernos neoliberales, una forma de despejar la ambigüedad
legal que ha imperado sobre las responsabilidades de la figura presidencial y
una reafirmación del principio de soberanía popular contenido en el artículo 39
de nuestra Constitución Política.
DÉCIMO
QUINTO. La presente petición no contraviene la limitación establecida en el
numeral 3º, fracción VIII del artículo 35 constitucional, en el sentido de que
‘no podrán ser objeto de consulta popular la restricción de los derechos
humanos reconocidos por esta Constitución y en los tratados internacionales de
los que el Estado mexicano sea parte, ni las garantías para su protección’, por
cuanto la consulta solicitada tiene el propósito central de llevar a un cauce
legal claro un asunto de interés general y trascendencia nacional y
posibilitar, en su caso, juicios apegados a derecho y respetuosos del debido
proceso. Por el contrario, la consulta pedida reafirma el derecho a participar
en los asuntos públicos estipulado en el artículo 25 del Pacto Internacional de
los Derechos Civiles y Políticos y el 23 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, y reafirma el derecho a la justicia plasmado en el artículo
17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
DÉCIMO
SEXTO. El tema que motiva la presente petición de consulta popular repercute en
todo el territorio nacional e involucra al conjunto de la población, en términos
del artículo 6 de la Ley Federal de Consulta Popular, al estar involucrados sus
intereses e instituciones y dado que los hechos que la originan revisten por sí
mismos una importancia y gravedad tal, que es preciso someterlos a este
mecanismo de participación ciudadana.
PREGUNTA
DE LA CONSULTA POPULAR
En
consecuencia y en cumplimiento a la fracción III del artículo 21 de la Ley
Federal de Consulta Popular, propongo la siguiente pregunta: ¿Está de acuerdo o
no con que las autoridades competentes, con apego a las leyes y procedimientos
aplicables, investiguen, y en su caso sancionen, la presunta comisión de
delitos por parte de los ex presidentes Carlos Salinas de Gortari, Ernesto
Zedillo Ponce de León, Vicente Fox Quesada, Felipe Calderón Hinojosa y Enrique
Peña Nieto antes, durante y después de sus respectivas gestiones?”.
2. SEGUNDO. Remisión de la solicitud de la consulta a la Suprema Corte de
Justicia de la Nación. Por oficio DGPL/1P3A-1677 de quince de septiembre de
dos mil veinte, el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores
informó al Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre la
presentación de la referida petición, la que remitió a este Alto Tribunal a
efecto de que resolviera sobre su constitucionalidad.
3. TERCERO. Radicación, admisión y turno del expediente. Por acuerdo
de diecisiete de septiembre de dos mil veinte, el Presidente de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación admitió a trámite el expediente relativo a la
revisión de la constitucionalidad de la materia de la consulta popular, la que
fue registrada bajo el expediente 1/2020, y siguiendo el orden de turno por
decanato, ordenó su remisión al Ministro Luis María Aguilar Morales para la
elaboración del proyecto de resolución respectivo.
C
O N S I D E R A N D O:
4. PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación es competente
para conocer y resolver la presente revisión de constitucionalidad de la
materia de la consulta popular, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 35, fracción VIII, numeral 3° de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; 3°, 5°, 6°, 12, fracción I, 13, 17, 21 y 26 de la Ley
Federal de Consulta Popular; 14, fracción II, párrafo primero de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto Segundo,
fracción XIII, del Acuerdo General 5/2013.
5. SEGUNDO. Legitimación. La solicitud de mérito fue presentada por el
Presidente de la República, motivo por el cual debe reconocérsele legitimación para tal efecto, de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 12, fracción I, de la Ley Federal de Consulta
Popular, en el que se faculta, entre otros entes legitimados, al Titular del
Poder Ejecutivo Federal para solicitar una consulta popular.
6. En este sentido, es
importante reiterar que la consulta, junto con la propuesta de pregunta
formulada, fue presentada ante la Presidencia de la Mesa Directiva del Senado,
de acuerdo con lo previsto en el artículo 13 de la Ley Federal de Consulta
Popular quien, a través de su titular, en cumplimiento a lo referido en el
artículo 26, fracción I, de dicha Ley, la remitió a esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación.
7. TERCERO. Oportunidad. De acuerdo con lo previsto en el artículo 13
de la Ley Federal de Consulta Popular, la petición correspondiente podrá
presentarse ante las cámaras del Congreso de la Unión a partir del uno de
septiembre del segundo año de ejercicio de cada legislatura y hasta el quince
de septiembre del año previo al en que se realice la jornada electoral federal.
8. En este caso, la petición de consulta fue presentada el
quince de septiembre de dos mil veinte ante la Presidencia de la Mesa
Directiva del Senado de la República que, de conformidad con el artículo 65 de
la Constitución General, comenzó su segundo año legislativo el uno de
septiembre del presente año, de ahí que se estime que su presentación es oportuna.
9. CUARTO. Procedencia de la revisión. La
solicitud de consulta popular es
procedente, en términos de los artículos 35, fracción VIII, numeral 4º, de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 21 de la Ley
Federal de Consulta Popular, pues proviene de una petición hecha por el
Presidente de la República, presentada por escrito y precisando el nombre y
firma del peticionario, el propósito de la consulta, así como los argumentos
por los que considera que es un tema de trascendencia nacional y la propuesta
de una pregunta para la consulta.
10. Además, la
solicitud fue presentada ante una de las Cámaras del Congreso de la Unión -Senado
de la República-, quien la remitió a esta Suprema Corte para la calificación de
la constitucionalidad del objeto de la consulta y la pregunta propuesta.
11. A diferencia de lo
que ocurre con las peticiones formuladas por ciudadanas y ciudadanos -en las
que la Suprema Corte debe revisar la trascendencia de la consulta-, la Ley
Federal de Consulta Popular no contempla que este Tribunal Constitucional deba
realizar ese análisis cuando el peticionario es el Presidente de la República.
Por el contrario, de acuerdo con lo previsto en el artículo 5º de la Ley
Federal, la trascendencia nacional de los temas propuestos para consulta
popular, será calificada por la mayoría de los legisladores presentes en la
Cámara correspondiente.
12. En el caso, este Tribunal
Pleno advierte que atento a lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley Federal de
Consulta Popular, el Presidente de la Mesa Directiva del Senado envió
directamente la solicitud de consulta a esta Suprema Corte, sin que se aprecie
en el expediente que fuera calificada la trascendencia de la materia de la
consulta. Sin embargo, ponderando que se trata de un procedimiento sumario -la
Suprema Corte debe resolver en veinte días naturales- y en aras de privilegiar
una respuesta sustantiva del asunto, este tema se reserva para ser analizado
conjuntamente con el estudio de la constitucionalidad de la petición de
consulta.
13. QUINTO. Estudio de la constitucionalidad de
la solicitud de consulta. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha
analizado en cuatro ocasiones la constitucionalidad de solicitudes de consulta
popular (revisiones de la constitucionalidad de la materia de consulta popular
1/201411,
2/201422,
3/201433
y 4/201444)
como la que aquí nos ocupa, en donde ha comenzado a delinear la metodología de
análisis que constitucionalmente exige este tipo de ejercicios democráticos.
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1 Revisión de la
constitucionalidad de la materia de consulta popular 1/2014, resuelta
por el Pleno el 30 de octubre de 2014, por mayoría de 9 votos de los Ministros
Gutiérrez Ortiz Mena, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de
Larrea, Pardo Rebolledo con salvedades, Aguilar Morales con salvedades, Sánchez Cordero de García Villegas
(ponente), Pérez Dayán y Presidente Silva Meza, a favor de declarar
inconstitucional la materia de la consulta popular por estar relacionada con el
concepto de ingresos del Estado. El Ministro Cossío Díaz votó en contra.
2 Revisión de la
constitucionalidad de la materia de consulta popular 2/2014, resuelta
por el Pleno el 29 de octubre de 2014, por mayoría de 6 votos de los Ministros
Gutiérrez Ortiz Mena, Zaldívar Lelo de Larrea y Sánchez Cordero de García
Villegas, por estar relacionada con una restricción de derechos humanos, y de
los Ministros Luna Ramos, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales por incidir en los
ingresos y gastos del Estado, se declaró inconstitucional la materia de la
consulta relacionada con la cuantificación de los salarios mínimos. Los
Ministros Cossío Díaz (ponente),
Franco González Salas, Pérez Dayán y Presidente Silva Meza votaron en contra.
3 Revisión de la
constitucionalidad de la materia de consulta popular 3/2014, resuelta
por el Pleno el 30 de octubre de 2014, por mayoría de 9 votos de los Ministros
Gutiérrez Ortiz Mena, Luna Ramos
(ponente), Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo,
Aguilar Morales, Sánchez Cordero de García Villegas, Pérez Dayán y Presidente
Silva Meza a favor de declarar inconstitucional la materia de consulta popular
por involucrar ingresos del Estado (se pretendía consultar la vigencia de la
reforma en materia energética). El Ministro Cossío Díaz votó en contra.
4 Revisión de la
constitucionalidad de la materia de consulta popular 4/2014, resuelta
por el Pleno el 3 de noviembre de 2014, por unanimidad de 9 votos de los
Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas (ponente), Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo
Rebolledo en contra de las consideraciones, Aguilar Morales en contra de las
consideraciones, Sánchez Cordero de García Villegas y Presidente Silva Meza, en
el sentido de que es inconstitucional la materia de la consulta solicitada con
relación a la disminución de diputaciones plurinominales, por tratarse de un
tema electoral.
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14. Para tal fin se ha
acudido de manera central al contenido del artículo 35, fracción VIII, de la
Constitución General que regula la procedencia y requisitos para llevar a cabo
una consulta popular. En esta norma se reconoce que las consultas pueden ser convocadas
a petición: a) del Presidente de la República; b) del treinta y tres por ciento
(33%) de alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión o; c) en el caso de que
se trate de temas de relevancia nacional o regional, por la ciudadanía a través
de un número equivalente al dos por ciento (2%) de las personas inscritas en la
lista nominal electoral nacional o estatal, según sea el caso.
15. Asimismo, dada la
relevancia que tiene este tipo de ejercicios democráticos, en la referida norma
constitucional, se prevé que, en términos generales, la consulta popular es válida para cualquier tema que sea coherente con
el sistema constitucional y democrático mexicano, de manera que conforme al numeral 3º5, del artículo 35 señalado, no podrá ser
objeto de consulta popular lo siguiente:
16. a) La restricción de los derechos
humanos reconocidos por la Constitución y los tratados internacionales, ni las
garantías para su protección.
--------------------------
5 “Artículo 35.- Son derechos de la ciudadanía:
(…)
VIII.-
Votar en las consultas populares sobre temas de trascendencia nacional o
regional, las que se sujetarán a lo siguiente:
(…)
3o.
No podrán ser objeto de consulta popular la restricción de los derechos
humanos reconocidos por esta Constitución y en los tratados internacionales de
los que el Estado Mexicano sea parte, ni las garantías para su protección;
los principios consagrados en el artículo 40 de la misma; la permanencia o
continuidad en el cargo de los servidores públicos de elección popular; la materia
electoral; el sistema financiero, ingresos, gastos y el Presupuesto de Egresos
de la Federación; las obras de infraestructura en ejecución; la seguridad
nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada
permanente. La Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá, previo a la
convocatoria que realice el Congreso de la Unión, sobre la constitucionalidad
de la materia de la consulta;
(…)”.
---------------------------
17. b) Los principios consagrados en el
artículo 40 de la Constitución General;
18. c) La permanencia o continuidad en el
cargo de los servidores públicos de elección popular;
19. d) La materia electoral;
20. e) El sistema financiero, ingresos,
gastos y el Presupuesto de Egresos de la Federación;
21. f) Las obras de infraestructura en
ejecución; y
22. g) La seguridad nacional y la
organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente.
23. En relación con
ello, en este caso, debe acudirse, además, al contenido del artículo 26 de la
Ley Federal de Consulta Popular6
que
establece los extremos que deberá verificar esta Suprema Corte respecto de las
consultas formuladas por el Presidente de la República, a saber: a) La materia de la consulta popular
debe ser constitucional (es decir, no estar en alguno de los supuestos
prohibidos en el artículo 35 de la Constitución); y b) La pregunta debe
----------------------------
6 “Artículo 26 (Ley
Federal de Consulta Popular)
Cuando la petición de consulta popular provenga del Presidente de la República,
se seguirá el siguiente procedimiento:
I.
El Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de origen dará cuenta de la
misma y la enviará directamente a la Suprema Corte junto con la propuesta de
pregunta formulada para que resuelva y le notifique sobre su constitucionalidad
dentro de un plazo de veinte días naturales;
II.
Recibida la solicitud del Congreso para verificar la constitucionalidad de la
petición de consulta popular, la Suprema Corte deberá:
a)
Resolver sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta popular y
revisar que la pregunta derive directamente de la materia de la consulta; no
sea tendenciosa o contenga juicios de valor; emplee lenguaje neutro, sencillo y
comprensible, y produzca una respuesta categórica en sentido positivo o negativo.
b)
Realizar las modificaciones conducentes a la pregunta, a fin de
garantizar que la misma sea congruente con la materia de la consulta y cumpla
con los criterios enunciados en el inciso anterior.
c)
Notificar a la Cámara de origen su resolución dentro de las veinticuatro
horas siguientes a que la emita;”.
-----------------------------
derivar directamente de
la materia de la consulta, no ser tendenciosa ni tener juicios de valor, debe
emplear un lenguaje neutro, sencillo y comprensible, y estar formulada de forma
que produzca una respuesta categórica en sentido positivo o negativo
relacionada con el tema de la consulta.
24. De este modo, la
labor de la Suprema Corte de Justicia de la Nación con relación a la solicitud
de consulta popular, consiste en analizar dos cuestiones: primero ¿La materia de la consulta es
constitucional?, es decir, debe
revisar si el objeto de la consulta popular involucra un tema que puede ser
consultado o si, por el contrario, el tema que se pretende consultar es uno de
los prohibidos en el artículo 35 de la Constitución General. En segundo lugar,
este Tribunal Constitucional deberá verificar
si: ¿La pregunta propuesta está planteada en un lenguaje neutro, sencillo,
comprensible y está formulada en forma que se pueda contestar con un “sí” o un
“no” cuidando que no sea tendenciosa ni emita juicios de valor?
25. En consecuencia, en
las páginas siguientes, este Tribunal Pleno se ocupará de verificar el
cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales antes señalados, lo
que se hará abordando los siguientes puntos: I. Primero, se definirá, a través
de la exposición de motivos y de la pregunta propuesta, cuál es el objeto o
materia de la consulta que se revisará; II. En segundo lugar, se estudiará la
constitucionalidad de la materia de la consulta popular (verificar que se trate
de uno de los temas permitidos por la Constitución); y III. Finalmente,
únicamente de resultar válido el objeto de la consulta, se estudiará la
legalidad de la pregunta propuesta y, en su caso, se harán los ajustes
necesarios para que sea conforme a derecho.
26.
I. Objeto o materia de la consulta popular.
27. Para determinar el
objeto de la consulta popular es necesario analizar de manera conjunta la
materia que se señala como tal en la petición de consulta popular y la pregunta
que en ésta se formula, pues el análisis de la constitucionalidad de una
consulta popular no puede estar disociado del estudio de la pregunta.
28. De esta manera, en
los argumentos, que a manera de exposición de motivos presentó el Presidente de
la República, se refiere que entre el uno de diciembre de mil novecientos
ochenta y ocho y el treinta de noviembre de dos mil dieciocho, el País vivió un
periodo caracterizado “por la
concentración desmesurada de la riqueza, quebrantos monumentales al erario,
privatización de los bienes públicos, corrupción generalizada, procesos
electorales viciados y prácticas gubernamentales que desembocaron en un
crecimiento descontrolado de la violencia, la inseguridad pública, la violación
masiva de derechos humanos, la impunidad como norma y el quebrantamiento del
Estado de derecho en extensas zonas del territorio nacional”, y que todo
esto fue resultado de una suma de actos voluntarios y racionales realizados por
los gobernantes durante ese lapso.
29. Asimismo, la
petición manifiesta que lo anterior se tradujo en la pérdida de centenares de
miles de vidas, decenas de miles de desapariciones, violación de los derechos
políticos y sociales, en la discriminación y desprotección de los pueblos y
comunidades indígenas, en el deterioro de las instituciones de salud y
educación, entre otras consecuencias graves.
30. Del mismo modo,
señala que, durante este periodo de gobierno, la desigualdad creció y la
economía se vio perjudicada y la democracia traicionada.
31. También se
argumenta, en dicha petición, que existen indicios de que Secretarios de Estado
relacionados con un ex presidente tienen vínculos con el narcotráfico y el
gobernante no hizo nada, lo que, se dice, se explica como fruto de su irresponsabilidad
extrema o de su complicidad activa o pasiva con la delincuencia organizada.
Igualmente se señala
que existieron actos de corrupción ligados a la trama Odebrecht en la que
existió complicidad entre el Ejecutivo Federal y los legisladores que
desempeñaban el cargo en ese periodo.
32. Además -refiere la
petición- la decisión de si debe esclarecerse la actuación de los ex presidentes
a los que alude, es un tema de trascendencia nacional que amerita ser puesto a
la consideración de la ciudadanía en un espíritu de democracia participativa y,
que en ese sentido, “Si el pueblo da
su aprobación, las instituciones responsables de desahogar las potenciales
acusaciones tendrán un enorme respaldo para realizar esa tarea con absoluta
libertad; si rechaza la propuesta, nadie podrá acusarlas de encubrir o solapar
conductas ilegales. (…) Sin embargo, de realizarse la consulta, respetaré el
fallo popular, sea cual sea, porque en la democracia el pueblo decide, y por
convicción me he propuesto mandar obedeciendo”.
33. En específico, la
petición de consulta formulada tiene como base la siguiente propuesta de
pregunta: “¿Está de acuerdo o no con que las autoridades competentes, con apego
a las leyes y procedimientos aplicables, investiguen, y en su caso sancionen,
la presunta comisión de delitos por parte de los ex presidentes Carlos Salinas
de Gortari, Ernesto Zedillo Ponce de León, Vicente Fox Quesada, Felipe Calderón
Hinojosa y Enrique Peña Nieto antes, durante y después de sus respectivas
gestiones?”.
34. De acuerdo con lo
antes narrado, este Tribunal Pleno considera que el objeto integral de la petición consiste en consultar al pueblo de
México si está de acuerdo o no en que las autoridades competentes -Fiscalía
General de la República y fiscalías de los estados, Poder Judicial de la
Federación y poderes judiciales de los estados, las policías y cualquiera otra
que tenga atribuciones- investiguen y, de resultar fundada alguna causa,
sancionen penalmente a los ex presidentes de México referidos en el escrito de
solicitud.
35.
II. Análisis de constitucionalidad del objeto o materia de la consulta popular.
36. Una vez delimitado
lo anterior, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que el objeto de la consulta popular debe
considerarse inconstitucional, pues la materia que se solicita consultar,
de acuerdo a su diseño y contenido, conlleva en sí una restricción de los
derechos humanos de las mexicanas y mexicanos y una afectación a las garantías
para su protección, al condicionar su efectividad y ejecución al resultado de
ese mecanismo participativo; desnaturalizando con ello su propósito y
finalidad. Para explicar esa conclusión debe comenzar por señalarse que la
consulta popular es un derecho humano de participación política de todas las
ciudadanas y los ciudadanos de este País y, en principio, como ya se ha
señalado, es válida para cualquier tema que sea coherente con el sistema
constitucional y democrático mexicano, de manera que de acuerdo con lo ordenado
en el artículo 35, fracción VIII, numeral 3º, de la Constitución General,
corresponde precisamente a esta Suprema Corte vigilar que el objeto de la
consulta popular sea respetuoso de los principios esenciales de la democracia
mexicana y de la protección de los derechos humanos. Específicamente, este
Tribunal Constitucional debe verificar que no se actualice alguna de las
prohibiciones que la propia norma constitucional prevé.
37. Desde ese deber
constitucional, como se adelantaba, este Tribunal encuentra que el objeto de la
consulta es inconstitucional, porque su núcleo central se enmarca en una de las
materias o supuestos que están prohibidos constitucionalmente para este tipo de
ejercicios, consistente en que la consulta popular no puede someter a la
voluntad popular decisiones que en cualquier sentido impliquen una restricción
de los derechos humanos ni de sus garantías de protección, lo que en el caso se advierte por las múltiples violaciones
constitucionales que aun en forma individual son suficientes para sostener la
inconstitucionalidad del objeto de la consulta popular pretendida, como a
continuación se explica.
38. a) Restricción de derechos humanos. Condicionamiento de su eficacia y
validez por el resultado de la consulta.
39. El sistema
constitucional mexicano descansa sobre la base de que la soberanía o poder
político reside originalmente en el pueblo, por lo que, de acuerdo con el
artículo 39 de la Constitución General7,
todos los poderes del País se instituyen para beneficio del pueblo mexicano -quien
tiene la facultad de decidir la forma de gobierno para que se le represente-.
40. En ejercicio de
este poder soberano, el pueblo mexicano decidió constituirse en una República
representativa, democrática, laica y federal, según los principios
fundamentales que establece la propia Constitución Política8. De esta forma,
periódicamente el pueblo mexicano delega -a través de las elecciones
democráticas- el ejercicio de su poder soberano en representantes populares,
quienes tienen el deber de proteger los intereses y trasladar la voluntad
popular depositada en las urnas, en todas las decisiones y actos que involucren
la vida pública de México y sus entidades federativas.
---------------------------
7 “Artículo 39 (Constitución
General).- La
soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder
público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo
tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de
su gobierno”.
8 “Artículo 40 (Constitución
General).- Es
voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa,
democrática, laica y federal, compuesta por Estados libres y soberanos en todo
lo concerniente a su régimen interior, y por la Ciudad de México, unidos en una
federación establecida según los principios de esta ley fundamental”.
---------------------------
41. Históricamente,
este modelo de democracia representativa -en el que el pueblo nombra a sus
representantes- había sido, hasta hace poco, la única vía en la que la
ciudadanía mexicana podía expresar y participar activamente en la toma de
decisiones de carácter público que, evidentemente, involucran a todas las
personas de este País.
42. Sin embargo, desde
el nueve de agosto de dos mil doce -con motivo de la reforma al artículo 35
constitucional- la ciudadanía mexicana cuenta con otros mecanismos de
democracia en los que participa directamente, entre ellos la consulta popular
que le permite decidir directamente -y reasumir su soberanía y poder político,
o sea, retomar su poder decisorio-, a través de una pregunta de carácter
general, sobre un asunto de trascendente para la vida pública del País o de una
región determinada.
43. De esta forma, la
consulta popular es un derecho humano que permite la participación activa de
las mexicanas y mexicanos en la toma de decisiones de trascendencia pública.
44. Precisamente, para
proteger y materializar este derecho humano, en el artículo 35 de la
Constitución Política se establecen los alcances y requisitos que debe cumplir
una solicitud de consulta popular, pues en la Constitución, como expresión del Pueblo, se busca
preservar -ante todo la vigencia de los
principios elementales de la democracia mexicana y, en particular, la
protección de los derechos humanos de todas las personas, de manera que existen
límites o casos específicos en los que no es posible llevar a cabo una consulta-.
45. Para ese efecto, de
acuerdo con el artículo 35 de la Constitución Política, no podrá ser objeto de consulta popular la restricción de los derechos
humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los que el Estado Mexicano sea parte ni
las garantías o mecanismos para su protección, entre otros supuestos.
46. Dicho de otra
manera, la consulta popular no puede tener por objeto -expreso ni implícito- temas
que involucren la restricción de los derechos humanos reconocidos en la
Constitución y en los tratados internacionales en los que el Estado mexicano
sea parte, así como a las garantías para
su protección.
47. Esta prohibición es
de un sentido necesario en un Estado de Derecho: los derechos humanos de las
personas que habitan en México son contra mayoritarios, es decir deben ser
protegidos por todas las autoridades de este País aun cuando esos derechos
puedan ser políticamente incómodos o socialmente cuestionables y no pueden
restringirse, ni siquiera si la mayoría de las personas que voten en una
consulta popular lo estimaran así.
48. De ello da cuenta
puntualmente el artículo 1º de la Constitución de la República9 que establece
que en el País todas las personas gozarán de los derechos humanos y las
garantías para su protección, y que todas las autoridades, en el ámbito de
sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y
garantizar los derechos humanos, por lo que el Estado Mexicano deberá prevenir,
investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos.
----------------------------
9 “Artículo 1º (Constitución
General).- En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los
derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados
internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las
garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni
suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución
establece.
(…)
Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la
obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos
de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia,
indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir,
investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en
los términos que establezca la ley.
Está
prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del
extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por este solo hecho,
su libertad y la protección de las leyes.
Queda
prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género,
la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la
religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier
otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o
menoscabar los derechos y libertades de las personas”.
------------------------------
49. Tal previsión
supone que los derechos de las personas que se encuentran en México no son
negociables, ni son concesiones u obsequios que las autoridades dan a las
personas; los derechos humanos son cartas
de triunfo frente al gobierno y frente a las mayorías10, forman parte de una esfera de lo
indecidible11.
Es decir, los derechos humanos protegen a todas las personas sin importar si se
trata de la mayoría o de una minoría12.
50. Los derechos
humanos son de todas las personas y no pueden ser vulnerados ni reducidos por
la mayoría, pues la mayoría no puede disponer de lo que no es suyo13.
51. Es por ello que la
Constitución General determina que existen temas que no pueden ser parte de una
consulta popular, pues por su naturaleza como pilares fundamentales de la
democracia mexicana, no son optativos, sino que deben respetarse por todas las
personas y protegerse por todas las autoridades del País, en el ámbito de sus
competencias y facultades.
52. Esto significa que
la Constitución no puede destruirse a sí misma y, precisamente por ese motivo,
prohíbe expresamente que la consulta popular pueda realizarse para preguntar si
se quiere cambiar el sistema de gobierno o los principios fundamentales del
Estado constitucional tales como la separación entre la Iglesia y el Estado, la
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10 Dworkin, Ronald, Los derechos en
serio, Barcelona, Arial, 2002, p. 37.
11 Algunos autores consideran que
la Constitución posee un núcleo material que no puede ser modificable por el
legislador, uno de los componentes de ese núcleo es el catálogo de derechos
humanos. Es lo que Luigi Ferrajoli llama “esfera de lo indecidible” y Ernesto
Garzón nombra “coto vedado”. Ver Ferrajoli, Luigi, “La esfera de lo indecidible
y la división de poderes”, en Carbonell, Miguel (editor), Democracia y
garantismo, Madrid, Trotta, 2008, pp. 102 a 109. Y Garzón Valdés, Ernesto,
Derechos, ética y política, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1993.
12 Ver Ferrajoli, Luigi, “El
Derecho como sistema de garantías”, en Derechos y garantías. La Ley del más
débil, 5ª ed., Madrid, Trotta, pp. 26 y 27.
13 Ferrajoli, Luigi, “Sobre la
definición de ‘democracia’. Una discusión con Michelangelo Bovero”, Revista
Isonomía número 19, octubre de 2003, p. 234.
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forma republicana, el
acceso al poder a través de la democracia, la dignidad humana o la prohibición
de discriminación, entre otros.
53. En este sentido, no
puede realizarse una consulta popular que condicione la vigencia de los
derechos humanos a lo que decidan las mayorías. Bajo este supuesto, por
ejemplo, no sería constitucional y no podría llevarse a cabo una consulta al
pueblo mexicano para preguntar si está de acuerdo o no con prohibir la
esclavitud; pues esas cuestiones no son consultables ya que forman parte de los
pilares o principios fundamentales que sostienen al Estado Mexicano.
54. Por esto, la
consulta popular no puede tener por objeto la restricción de los derechos de
las personas, lo que implica, necesariamente, que tampoco puede consultarse si las autoridades pueden o deben
proteger los derechos humanos, pues esa es su obligación constitucional.
A la ciudadanía no le corresponde decidir si se deben investigar o procesar los
delitos cometidos en ejercicio de la función pública, la participación ciudadana
tiene otros medios de interacción en esa dimensión, a ella compete
obligadamente denunciar los hechos delictivos de los que tengan noticia y
coadyuvar, en su caso, con las instituciones del Estado.
55. Es precisamente por
ello que el objeto de la consulta
popular que se solicita, se considera inconstitucional, pues someter a
consulta si la mayoría está de acuerdo o no en que las autoridades competentes
investiguen, persigan y sancionen los delitos que pudieran ser cometidos por
los ex presidentes de la República, implica sujetar a la condición o elección
de una porción de la población, cualquiera que sea su número, si las
autoridades deben cumplir con sus obligaciones de protección de los derechos
humanos, pero sobre todo, implicaría desvirtuar la finalidad de la consulta
popular que, como derecho humano, busca
maximizar la voz de la ciudadanía y fortalecer sus derechos, nunca
disminuirlos, como podría suceder si el resultado de una eventual consulta
fuera a favor de no investigar, perseguir y sancionar los delitos, lo cual
generaría un fraude a la Constitución y al pueblo de México.
56. Así, el objeto de
la consulta popular solicitada es inconstitucional desde su origen pues las
obligaciones de las autoridades de investigar, perseguir y sancionar los hechos
delictivos no pueden disociarse de los derechos de los que las personas gozan
de acceder a la justicia pronta, completa e imparcial, al debido proceso y, en
general, al correcto funcionamiento de las instituciones del Estado Mexicano.
57.
b) Restricciones de los derechos de acceso a la justicia y a obtener medidas de
restitución y reparación de las víctimas u ofendidos de los delitos.
58. En el mismo sentido
que se ha relatado en el inciso anterior, el objeto de la consulta solicitada
es inconstitucional, pues pone en riesgo
los derechos de las víctimas y ofendidos de los delitos a los que se alude
en la pregunta y en la solicitud para realizar una consulta.
59. Es necesario
recordar que en el artículo 17 de la Constitución Mexicana se reconoce el derecho
de acceso a la justicia pronta, completa e imparcial en beneficio de todas las
personas, lo cual incluye, por supuesto, el derecho a que a las víctimas de un
delito u ofendidos les sea reparado el daño generado.
60. Este derecho se
encuentra íntimamente vinculado con el artículo 20, apartado C, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos14, en el que se
reconoce, también, el derecho de las
--------------------
14 “Artículo 20 (Constitución
General).- El
proceso penal será acusatorio y oral. Se regirá por los principios de
publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación. (…) C. De
los derechos de la víctima o del ofendido: (…) II. Coadyuvar con el Ministerio
Público; a que se le reciban todos los datos o elementos de prueba con los que
cuente, tanto en la investigación como en el
------------------------
víctimas y ofendidos de
un delito a colaborar con el Ministerio Público en la investigación penal, a
que se les repare el daño causado, y a que se les restituyan sus derechos.
61. Incluso, esta
Suprema Corte de Justicia ha sostenido que las víctimas y ofendidos de un
delito tienen derecho a la restitución de su derecho y, en caso de no poder
lograrse, a recibir una justa indemnización. Más aún, cuando se trata de violaciones
a los derechos humanos, el deber de reparación se ha previsto como una etapa
indispensable del derecho de acceso a la justicia. Así, la Primera Sala15 de esta Suprema
Corte ha sostenido que “el sistema de
justicia debe ser capaz de reparar el daño realizado por parte de las
autoridades, e incluso -dependiendo del tipo de violación- de impulsar un
cambio cultural”.
62. En este criterio se
determina que el ideal al que se aspira es a la restitución entera del derecho
vulnerado, pero que, ante la imposibilidad de hacerlo, se han admitido
distintas formas de reparación para intentar compensar el daño generado, que
pueden comprender compensaciones económicas y también de otras medidas
simbólicas de satisfacción como la preservación de la memoria histórica, la
búsqueda de la verdad y la justicia en sentido amplio.
------------------
proceso,
a que se desahoguen las diligencias correspondientes, y a intervenir en el
juicio e interponer los recursos en los términos que prevea la ley. (…)
IV.
Que se le repare el daño. En los casos en que sea procedente, el
Ministerio Público estará obligado a solicitar la reparación del daño, sin
menoscabo de que la víctima u ofendido lo pueda solicitar directamente, y el
juzgador no podrá absolver al sentenciado de dicha reparación si ha emitido una
sentencia condenatoria. (…)
VI.
Solicitar las medidas cautelares y providencias necesarias para la
protección y restitución de sus derechos, y (…)”.
15 “ACCESO A LA JUSTICIA. EL DEBER DE REPARAR A LAS VÍCTIMAS DE
VIOLACIONES DE DERECHOS HUMANOS ES UNA DE LAS FASES IMPRESCINDIBLES DE DICHO
DERECHO”. Registro 2010414. [TA]; 10a. Época; 1a. Sala; Gaceta S.J.F.;
Libro 24, Noviembre de 2015; Tomo I; Pág. 949. 1a. CCCXLII/2015 (10a.)
--------------------------
63. De esta manera, las
mexicanas y mexicanos tienen el derecho de acceder y procurar que se les haga
justicia, sobre todo cuando son víctimas u ofendidos directos de un delito,
pero también cuando lo son en forma indirecta, pues el funcionamiento del
sistema penal y de las instituciones de procuración e impartición de justicia
son de relevancia pública y, como correctamente lo advierte el señor Presidente
de la República solicitante, tienen trascendencia en toda la Nación.
64. La Doctrina de este
Máximo Tribunal de la República es relevante para este caso, pues como se
señaló con anterioridad, la solicitud de la consulta expuso, entre otras
cuestiones, que entre los años de mil novecientos ochenta y ocho y de dos mil
dieciocho, el País vivió un periodo caracterizado por quebrantos monumentales
al erario, corrupción generalizada, procesos electorales viciados, violación
masiva de derechos humanos y el quebranto al Estado de Derecho, todos ellos
generados por actos voluntarios y racionales de los gobernantes.
65. Asimismo, el Presidente
de la República manifestó que existen indicios de corrupción ligados a la
denominada trama Odebrecht en la que acusa la existencia de complicidad entre
el Ejecutivo Federal y los legisladores que desempeñaban el cargo en ese
periodo, así como de diversos hechos delictivos que, según señala, se vinculan
con el crimen organizado.
66. Como se puede
apreciar, en este caso en particular el objeto de la consulta popular consiste
en preguntar si deben perseguirse hechos posiblemente generadores de delito e
infracciones por parte de los gobernantes referidos en la petición de consulta
del Presidente de la República.
67. No obstante, como
se adelantó, esta Suprema Corte llega a la conclusión de que dicho objeto o propósito no es posible
realizarlo en un Estado democrático de Derecho, pues la investigación,
persecución y, en caso de acreditarse, la sanción penal o administrativa de los
ex presidentes mencionados, escapa a la opinión y consulta de la ciudadanía
mexicana, debido a que en atención al derecho de acceso a la justicia y a la
reparación de las víctimas, ofendidos y a las posibles víctimas indirectas de
esos supuestos delitos, las
autoridades del Estado mexicano se encuentran obligadas a denunciar cualquier
hecho y a llevar a cabo todas las investigaciones necesarias para llegar a la
verdad y sancionar cualquier delito cometido por cualquier persona -sea
un ex presidente, ex funcionario o cualquier persona que atente contra el
Estado de Derecho y contra los derechos humanos particulares de cualquier persona-.
68. Lo anterior cobra
mayor relevancia, pues en la exposición de motivos de la solicitud de consulta,
se planteó la posible existencia de hechos constitutivos de delitos contra la
humanidad, como la desaparición forzada de decenas de miles de personas, la
violación masiva de derechos humanos, la pérdida de centenares de miles de
vidas, la discriminación de los pueblos y comunidades indígenas. En específico,
el Presidente de la República señaló lo siguiente:
“EXPOSICIÓN
DE MOTIVOS
PRIMERO.
Entre el 1 de diciembre de 1988 y el 30 de noviembre de 2018 México vivió un
periodo caracterizado por la concentración desmesurada de la riqueza,
quebrantos monumentales al erario, privatización de los bienes públicos,
corrupción generalizada, procesos electorales viciados y prácticas
gubernamentales que desembocaron en un crecimiento descontrolado de la
violencia, la inseguridad pública, la violación masiva de derechos
humanos, la impunidad como norma y el quebrantamiento del Estado de derecho
en extensas zonas del territorio nacional. Esa etapa trágica en la vida del
país se denomina periodo neoliberal o neo porfirista. (…)
TERCERO.
El neoliberalismo gobernante se tradujo en la pérdida de centenares de miles
de vidas, en decenas de miles de desapariciones, en la conculcación de derechos
políticos y sociales, en el crecimiento de la pobreza, la desigualdad, la
marginación, la informalidad y la descomposición social, en el deterioro
sostenido de los sistemas públicos de salud y educación, en la desprotección de
millones de jóvenes y adultos mayores, en el acoso depredador en contra de las
comunidades indígenas, en un pronunciado deterioro de las instituciones, en la
pérdida de soberanía y en la devastación de las industrias petrolera y
eléctrica, entre otras consecuencias graves. (…)”.
69. Como puede
advertirse con claridad, el objeto de la consulta -que no puede apreciarse en
forma aislada, sino conjuntamente con la exposición de motivos y la pregunta
propuesta, como se dijo en páginas anteriores- no se limita a que se pregunte
al pueblo mexicano si desea que se investiguen delitos en general cometidos,
presuntamente, por los ex gobernantes del País; por el contrario, el objeto de la consulta implica que se
emita un pronunciamiento sobre la posibilidad de investigar, perseguir y
sancionar los delitos de desaparición forzada, violaciones sistemáticas de
derechos humanos y pérdida de cientos de miles de vidas que, por su naturaleza
odiosa de delitos contra la humanidad, son imprescriptibles, según señala el
escrito de petición (no se extingue la obligación del Estado de
perseguirlos) e importan a toda la sociedad y, en especial, a las víctimas u
ofendidos.
70. El Pleno de esta
Suprema Corte de Justicia16
ha considerado que las violaciones graves a los derechos humanos y los crímenes
contra la humanidad -como el genocidio, la desaparición forzada de personas, la
tortura, la ejecución extrajudicial, entre otros delitos de carácter odioso-
afectan bienes de gran relevancia y con una intensidad tan fuerte que el
perjuicio no se resiente únicamente en las personas directamente afectadas,
sino que el perjuicio trasciende y
afecta a toda la sociedad.
71. En el mismo tenor,
este tipo de delitos contra la dignidad humana pudieran considerase como
imprescriptibles, es decir, que el paso del
---------------------
16 Amparo en revisión 661/2014,
resuelto por el Pleno el 4 de abril de 2019, por mayoría de 10 votos de los
Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa,
Franco González Salas, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Piña Hernández
(ponente), Medina Mora I., Laynez Potisek y Pérez Dayán. El Ministro Presidente
Zaldívar Lelo de Larrea votó en contra.
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tiempo no hace que se
extinga el interés de la sociedad y del Estado de perseguirlos y castigarlos.
72. Por ejemplo, la
Primera Sala17
ha reiterado el criterio de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso Barrios Altos vs. Perú18 , para sostener
que en casos de graves violaciones de derechos humanos, como lo es la tortura,
las ejecuciones sumarias, extralegales o arbitrarias y las desapariciones
forzadas, los Estados deben abstenerse de recurrir a figuras como la
prescripción que impidan cumplir con sus obligaciones de investigar y sancionar
este tipo de acciones, cuando se compruebe la falta de diligencia en la
investigación, que pueda traducirse en una denegación de justicia para las
víctimas19
-lo cual podría suceder si no existe una pertinente investigación-
73. Incluso, tratándose
de este tipo de delitos, este Alto Tribunal ha reconocido el carácter de
víctimas indirectas a los familiares de personas que han sufrido esos crímenes.
Por ejemplo, en el caso de la “masacre de
San Fernando” -donde se encontraron al menos a ciento veinte personas sin
vida en fosas clandestinas en Tamaulipas- la Primera Sala resolvió20 que debía
reconocerse el carácter de
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17 “PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN PENAL. ES INADMISIBLE E INAPLICABLE
TRATÁNDOSE DEL DELITO DE TORTURA, POR CONSTITUIR UNA VIOLACIÓN DIRECTA DE LA
DIGNIDAD HUMANA”. Registro 2019265. (TA); 10a. Época; 1a. Sala; Gaceta
S.J.F.; Libro 63, Febrero de 2019; Tomo I; Pág. 723. 1a. I/2019 (10a.)
18 “(…) 41. Esta Corte considera
que son inadmisibles las disposiciones de amnistía, las disposiciones de prescripción
y el establecimiento de excluyentes de responsabilidad que pretendan impedir la
investigación y sanción de los responsables de las violaciones graves de los
derechos humanos tales como la tortura, las ejecuciones sumarias, extralegales
o arbitrarias y las desapariciones forzadas, todas ellas prohibidas por
contravenir derechos inderogables reconocidos por el Derecho Internacional de
los Derechos Humanos.” Caso Barrios Altos
vs. Perú. Sentencia de 14 de marzo de 2001. Corte Interamericana de Derechos
Humanos, párrafo 41.
19 “VIOLACIONES GRAVES A DERECHOS HUMANOS Y DELITOS DERIVADOS DEL DERECHO
INTERNACIONAL HUMANITARIO. SU ESTÁNDAR DE IMPRESCRIPTIBILIDAD NO ES APLICABLE A
CASOS DE NEGLIGENCIA MÉDICA”. Registro 2018870. (TA); 10a. Época; 1a. Sala;
Gaceta S.J.F.; Libro 61, Diciembre de 2018; Tomo I; Pág. 471. 1a. CXCIX/2018
(10a.)
20 Amparo en revisión 382/2015,
fallado el 2 de marzo de 2016, por unanimidad de 5 votos respecto del fondo del
asunto, de los Ministros Zaldívar Lelo de Larrea REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD
DE LA MATERIA DE CONSULTA POPULAR 1/2020 28.
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víctimas indirectas a
dos personas por ser familiares de las personas localizadas en las fosas.
74. Con el
reconocimiento de carácter de víctimas, las personas adquieren una serie de
derechos, como, por ejemplo, a revisar el expediente de la averiguación previa
y a coadyuvar con el Ministerio Público en la investigación y en el
esclarecimiento de los hechos que les afectan y, por supuesto, a las medidas de
reparación del daño generado.
75. En este sentido, es
importante destacar que la solicitud de la consulta popular refiere en su
exposición de motivos, que si el pueblo mexicano da su aprobación, las
instituciones responsables de desahogar las probables acusaciones, tendrán un
enorme respaldo para realizar esa tarea con absoluta libertad, pero si rechaza
la propuesta, nadie podrá acusarlas de encubrir conductas ilegales y el
Presidente de la República respetará la decisión popular:
“DÉCIMO TERCERO. En mi
toma de posesión, consciente de la relevancia y las implicaciones de juzgar
penalmente a quienes ejercieron la Presidencia, propuse la realización de una
consulta popular como un paso necesario para resolver sobre este delicado
asunto. Si el pueblo da su aprobación, las instituciones responsables de
desahogar las potenciales acusaciones tendrán un enorme respaldo para realizar
esa tarea con absoluta libertad; si rechaza la propuesta, nadie podrá acusarlas
de encubrir o solapar conductas ilegales. En lo personal, reafirmo la postura
que he sostenido siempre sobre este tema, en el sentido de que en el terreno de
la justicia se pueden castigar los errores del pasado, pero lo fundamental es
evitar los delitos del porvenir. He dicho y reitero, que yo votaría por no
someter a los ex presidentes a proceso. Sin embargo, de realizarse la consulta,
respetaré el fallo popular, sea cual sea, porque en la democracia el pueblo
decide, y por convicción me he propuesto mandar obedeciendo. En otras palabras,
nunca traicionaré la confianza del pueblo y no seré cómplice de la impunidad ni
voy a ser tapadera de acciones turbias del pasado, pero tampoco
-------------------
(encargado del engrose), Cossío
Díaz, Pardo Rebolledo (ponente) quien se reserva su derecho a formular voto
concurrente, Piña Hernández y Gutiérrez Ortiz Mena. Y por mayoría de 4 votos,
respecto de los efectos. En contra el Ministro Pardo Rebolledo)
----------------------
pretendo impulsar
represalias contra nadie porque, como lo he afirmado en numerosas ocasiones, no
es mi fuerte la venganza”.
76. En vista de lo
anterior, se evidencia que la consulta popular -que por su propia definición
constitucional tiene un efecto vinculante y debe obedecerse por todas las
autoridades a las que obliga- tendría la consecuencia, en caso de que la
voluntad popular sea por no estar de acuerdo con el inicio de procesos de
investigación y sanción de los delitos antes señalados, de ordenar a las
autoridades competentes a no cumplir con sus obligaciones de investigar,
perseguir y sancionar los delitos, aun cuando en el futuro aparecieran pruebas
que hicieran presumir la responsabilidad penal, lo cual es contrario a los principios y derechos que defiende la
Constitución Política.
77. Además, se considera que el objeto de la consulta
popular es inconstitucional, porque en el hipotético caso en el que se
realizara y se obtuviera una respuesta en contra de realizar las
investigaciones e imponer las sanciones correspondientes, el efecto sería una
especie de perdón o amnistía por todos los presuntos delitos que pudieran
haberse cometido -antes, durante y después de las gestiones de los ex presidentes-,
entre ellos, los delitos de lesa humanidad a los que se hace referencia en la
solicitud.
78. Llevado a un
extremo, ante tal hipótesis se estaría validando, a través de una consulta
popular, que la ciudadanía mexicana pudiera conceder un perdón y una absolución
a estos delitos especialmente odiosos, lo que no puede sostenerse, a más de obviar la obligación que se tiene
de denunciar e investigar hechos posibles de constituir un delito.
79. Lo anterior porque
además de vulnerar los derechos de acceso a la justicia de las mexicanas y
mexicanos, y especialmente los derechos de las posibles víctimas, el Estado
Mexicano incumpliría con los compromisos internacionales que ha asumido en
diversos tratados sobre derechos humanos.
80. La consulta popular
no puede tener como efecto perpetuar las violaciones a los derechos humanos
mediante la denegación de justicia, lo que significaría un atentado contra la
propia Constitución y podría implicar, incluso, responsabilidad internacional
que redundaría, en su caso, en retrasar el acceso a la justicia de las víctimas
-pues cada día que transcurre se dificultaría más la búsqueda de fuentes de
prueba y reduciría la posibilidad de acceder a la verdad como mecanismo de
reparación de los derechos humanos-.
81. El escenario
anterior no sería deseable ni posible desde la perspectiva de protección de los
derechos humanos, pues ante la noticia sobre la posible existencia de conductas
ilícitas de menor o mayor gravedad, el actuar de las autoridades debe
traducirse en acciones inmediatas.
82. En efecto, en los
casos Radilla Pacheco21
y Fernández Ortega22
, ambos promovidos contra México, la Corte Interamericana ha condenado y
obligado al Estado Mexicano a garantizar que, en todas las etapas de los
procesos penales, las víctimas puedan hacer planteamientos, recibir
informaciones, aportar pruebas y, en general,
---------------------------
21 “247. De conformidad con el
derecho reconocido en el artículo 8.1 de la Convención Americana, en relación
con el artículo 1.1 de la misma, este Tribunal ha establecido que los Estados
tienen la obligación de garantizar que, en todas las etapas de los respectivos
procesos, las víctimas puedan hacer planteamientos, recibir informaciones,
aportar pruebas, formular alegaciones y, en síntesis, hacer valer sus intereses.
Dicha participación deberá tener como finalidad el acceso a la justicia, el
conocimiento de la verdad de lo ocurrido y el otorgamiento de una justa
reparación (…).” Caso Radilla Pacheco vs.
Estados Unidos Mexicanos. Sentencia de 23 de noviembre de 2009. Corte
Interamericana de Derechos Humanos, párrafo 247.
22 “183. (…) la Corte destaca que la
participación de la víctima en procesos penales no está limitada a la mera
reparación del daño sino, preponderantemente, a hacer efectivos sus derechos a
conocer la verdad y a la justicia ante tribunales competentes. Ello implica
necesariamente que, a nivel interno, deben existir recursos adecuados y efectivos
a través de los cuales la víctima esté en posibilidad de impugnar la
competencia de las autoridades que eventualmente ejerzan jurisdicción sobre
asuntos respecto de los cuales se considere que no tienen competencia. (…).” Caso Fernández Ortega vs. Estados Unidos
Mexicanos. Sentencia de 30 de agosto de 2010. Corte Interamericana de Derechos
Humanos, párrafo 183.
--------------------------
tener acceso a la
justicia, desde luego al conocimiento de la verdad de lo ocurrido en los hechos
en que fallecieron sus familiares y, por supuesto, al otorgamiento de una justa
reparación.
83. De esta manera, las
razones antes mencionadas permiten a esta Suprema Corte de Justicia de la
Nación resolver que el objeto de la
consulta popular que se solicita debe considerarse inconstitucional, pues
en su objeto o finalidad, pretende que se sometan a la decisión mayoritaria el
acceso a la justicia de los habitantes del País, la vigencia de los derechos
humanos y la fuerza vinculante de la Constitución, lo cual no puede estimarse
válido, porque no puede considerarse que la Constitución permita un mecanismo
para desobedecerse a sí misma ni para generar más excepciones que las que
expresamente establece en su aplicación, por el contrario, la Constitución
obliga y protege a todas las personas en el País.
84. c) Presunción de inocencia de las personas
y riesgo a la viabilidad de futuras investigaciones y procesos penales.
85. El objeto de la
consulta popular puede vulnerar la presunción de inocencia de las personas a
quienes se someterá al escrutinio público, lo cual es inconstitucional por
atentar contra el derecho al debido proceso penal, pero también puede tener un
efecto negativo en los derechos de las posibles víctimas, ofendidas y en la
sociedad en general.
86. El objeto de la
consulta y la forma en que se redactó la pregunta permite identificar, con toda
claridad, a las personas a las que la consulta propone investigar penalmente,
lo que puede vulnerar la presunción de inocencia de las personas que ejercieron
el cargo de Presidente de la República en periodos pasados.
87. El derecho a la
presunción de inocencia se encuentra reconocido en el artículo 20 de la
Constitución General23
y, según lo ha sostenido esta Suprema Corte en una amplia serie de criterios,
consiste en el derecho de toda persona imputada a que sea absuelta si no hay
pruebas suficientes para condenarla24
y, también, implica el derecho de toda persona a ser considerada y tratada como
inocente en tanto no se declare su culpabilidad mediante sentencia condenatoria25.
88. Asimismo, este
Tribunal Constitucional ha considerado que la finalidad de brindar información -aun
cuando se trate de eventos de interés nacional- no puede justificar la
violación a la presunción de inocencia de las personas al exponerlas a los medios
de comunicación como culpables. En este sentido, es válido que las autoridades
brinden toda la información de relevancia pública, pero lo que no pueden hacer
es exponer a una persona frente a la sociedad y, principalmente, frente a las
futuras partes del proceso, haciéndolas ver como culpables del hecho
posiblemente delictivo y la anticipación de la pena26.
------------------------------
23 “Artículo 20 (Constitución
General).- El
proceso penal será acusatorio y oral. Se regirá por los principios de publicidad,
contradicción, concentración, continuidad e inmediación.
B.
De los derechos de toda persona imputada:
I.
A que se presuma su inocencia mientras no se declare su responsabilidad
mediante sentencia emitida por el juez de la causa; (…)”
24 “PRESUNCIÓN DE INOCENCIA EN SU VERTIENTE DE ESTÁNDAR DE PRUEBA.
CONTENIDO DE ESTE DERECHO FUNDAMENTAL”. Registro 2018965. (TA); 10a. Época;
Pleno; Gaceta S.J.F.; Libro 62, Enero de 2019; Tomo I; Pág. 473. P. VII/2018
(10a.)
25 “PRESUNCIÓN DE INOCENCIA COMO REGLA DE TRATO PROCESAL”. Registro
2006092. [J]; 10a. Época; 1a. Sala; Gaceta S.J.F.; Libro 5, Abril de 2014; Tomo
I; Pág. 497. 1a./J. 24/2014 (10a.)
26 “PRESUNCIÓN DE INOCENCIA Y DERECHO A LA INFORMACIÓN. SU RELACIÓN CON LA
EXPOSICIÓN DE DETENIDOS ANTE LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN”. Registro 2003695.
(TA); 10a. Época; 1a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Libro XX, Mayo de 2013; Tomo 1;
Pág. 565. 1a. CLXXVIII/2013 (10a.)
“PRESUNCIÓN DE INOCENCIA COMO REGLA DE TRATO
EN SU VERTIENTE EXTRAPROCESAL. ELEMENTOS A PONDERAR PARA DETERMINAR SI LA
EXPOSICIÓN DE DETENIDOS ANTE MEDIOS DE COMUNICACIÓN PERMITE CUESTIONAR LA
FIABILIDAD DEL MATERIAL PROBATORIO”. Registro 2013214. (TA); 10a. Época;
1a. Sala; Gaceta S.J.F.; Libro 37, Diciembre de 2016; Tomo I; Pág. 375. 1a.
CCC/2016 (10a.)
-------------------------
89. De esta manera, el
objeto de la consulta vulnera la presunción de inocencia de las personas, pues
al exponerlas mediáticamente violenta las garantías penales esenciales y los
derechos humanos en general.
90. La Corte Interamericana
de Derechos Humanos estableció que la presunción de inocencia pretende
garantizar que los jueces no inicien un proceso penal con una idea preconcebida
de que el acusado ha cometido el delito que se le imputa27.
91. Es importante
señalar que, además de vulnerar los derechos humanos de las personas que
desempeñaron el cargo de Presidente de la República en periodos anteriores, de
darse la violación de la presunción de inocencia se estaría actuando también
desde la dimensión social de los derechos, en la medida en que validar este
tipo de acciones -incluso en una consulta popular- sentaría un precedente por
el que se permitiría anular la presunción de inocencia de las personas.
92. Aunado a lo
anterior, esta violación constitucional tiene impacto en los derechos de las
posibles víctimas de los delitos que se imputan y de la sociedad en general que
tiene un interés colectivo en el esclarecimiento y persecución de los delitos,
toda vez que las violaciones a la presunción de inocencia pueden viciar los
hipotéticos procesos penales que se lleven a cabo con lo que existiría la
posibilidad de que, en algunos casos, esta exposición mediática estigmatizante
desemboque en la ilicitud de pruebas o incluso que generen un efecto corruptor
en todo el proceso.
----------------------
27 “(…) 184. De acuerdo con lo
establecido por el Tribunal Europeo, el principio de presunción de inocencia
implica que los juzgadores no inicien el proceso con una idea preconcebida de
que el acusado ha cometido el delito que se le imputa, por lo que la carga de
la prueba está a cargo de quien acusa y cualquier duda debe ser usada en
beneficio del acusado. La presunción de inocencia se vulnera si antes de que el
acusado sea encontrado culpable una decisión judicial relacionada con él refleja
la opinión de que es culpable”. Caso
Cabrera García y Montiel Flores vs. México. Sentencia de 26 de noviembre de
2010. Corte Interamericana de Derechos Humanos, párrafo 184.
----------------------
93. La Primera Sala de
esta Suprema Corte ha considerado que en determinados supuestos, la vulneración
de los derechos humanos de los acusados de la comisión de un delito puede
generar un efecto corruptor en todo el proceso penal, cuando entre otras
circunstancias, la conducta de la autoridad haya provocado condiciones
sugestivas en la evidencia incriminatoria que conlleven la fiabilidad de todo
el material probatorio y quede en estado de indefensión28.
94. Esto es relevante,
porque si la exposición mediática que puede suponer una consulta popular en la
que se evidencian los nombres de las personas a las que se pretende investigar
penalmente, aunado a los demás vicios en el proceso penal que pueden
presentarse, se corre el riesgo de que la propia consulta genere la ilicitud de
pruebas y, en el escenario más extenso, de todo el proceso, lo cual imposibilitaría que los jueces
puedan pronunciarse sobre la responsabilidad penal de una persona, con lo que
la consulta popular llevaría probablemente a la supresión de derechos, e
impunidad al no poder enjuiciar los delitos que se acusan.
95.
d) Restricciones a las garantías para la protección de los derechos humanos:
instituciones de procuración de justicia.
96. Como se mencionó en
párrafos anteriores, y de acuerdo con el artículo 35 de la Constitución
Política, no podrá ser objeto de
consulta popular la restricción de los derechos humanos reconocidos en la
Constitución y en los tratados internacionales ni las garantías o mecanismos para su protección.
97. Es decir, la
consulta popular no puede tener por objeto temas que involucren una restricción
o limitación de las garantías de protección de los derechos humanos, pues
existe una interdependencia inherente
--------------------------
28 “EFECTO CORRUPTOR DEL PROCESO PENAL. CONDICIONES PARA SU ACTUALIZACIÓN Y
ALCANCES”. Registro 2003563. [TA]; 10a. Época; 1a. Sala; S.J.F. y su
Gaceta; Libro XX, Mayo de 2013; Tomo 1; Pág. 537. 1a. CLXVI/2013 (10a.)
--------------------------
entre los derechos y
los mecanismos para su protección, de forma que si se restringe o limita el
correcto funcionamiento de estos mecanismos, sería imposible asegurar la
vigencia y disfrute pleno de los derechos humanos)
98. La solicitud
justifica la necesidad de llevar a cabo una consulta popular con el propósito
de lograr que, a través del mandato de la ciudadanía, se logre dar un cauce
legal y hacer posible que se inicien procesos legales en contra de los ex presidentes.
Sin embargo, esa no puede considerarse una justificación constitucionalmente
válida para someter a la opinión popular la aplicación de la Ley; por el
contrario, el efecto que puede derivarse
de la consulta popular en los términos ahora planteados podría afectar
negativamente las funciones constitucionales de procuración e impartición de
justicia, así como el debido proceso legal que debe regir en todo Estado
constitucional y democrático de Derecho.
99. Los derechos
humanos -como se sostuvo líneas arriba- no son negociables, no están sujetos a
la opinión pública ni a la decisión de las mayorías. Los derechos humanos deben
ser protegidos por todas las autoridades de este País en sus respectivas
competencias y atribuciones, haciéndolo sin excepción.
100. No es procedente una consulta popular
para hacer exigibles estos derechos, pues la Constitución y las leyes
establecen, en forma tajante, los derechos de todas las personas y sus
garantías de protección, por lo que, en caso de que exista conocimiento
y se dé noticia de que se ha violado un derecho o se han realizado violaciones
generalizadas de derechos humanos o crímenes contra la humanidad, es obligación del Estado mexicano
investigarlas, perseguirlas y, en su caso, sancionarlas conforme a los
principios esenciales del debido proceso y a las garantías de la persona
imputada, pues, al final del día, esos son los valores que proclama la
Constitución y que hace que todas las mexicanas y mexicanos sean iguales ante
la Ley.
101. Además, la propia
Constitución y las leyes que de ella emanan prevén mecanismos para evitar la
impunidad. Esto permite advertir que la consulta popular no es necesaria para
que las autoridades protejan los derechos humanos y persigan, investiguen y
sancionen los delitos en que incurra cualquier persona, independientemente de
si ésta ejerció el cargo de Presidente de la República.
102. En el artículo 21
de la Constitución General29
se prevé que el Ministerio Público es el órgano del Estado -federal y sus
equivalentes en las entidades federativas- encargado de ejercer la acción
penal, es decir, de investigar y perseguir los delitos a través de todos los
medios legales a su alcance, mientras que la imposición de las penas
corresponde exclusivamente a las autoridades judiciales.
103. Del mismo modo, en
los artículos 127 y 131 del Código Nacional de Procedimientos Penales30 -o en el
artículo 136 del Código Federal de
-------------------------
29 “Artículo 21 (Constitución
General).- La
investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a las policías,
las cuales actuarán bajo la conducción y mando de aquél en el ejercicio de esta
función.
El
ejercicio de la acción penal ante los tribunales corresponde al Ministerio
Público. La ley
determinará los casos en que los particulares podrán ejercer la acción penal
ante la autoridad judicial.
La
imposición de las penas, su modificación y duración son propias y exclusivas de
la autoridad judicial.
(…)”.
30 “Artículo 127 (CNPP). Competencia del Ministerio
Público:
Compete
al Ministerio Público conducir la investigación, coordinar a las Policías y a
los servicios periciales durante la investigación, resolver sobre el
ejercicio de la acción penal en la forma establecida por la ley y, en su
caso, ordenar las diligencias pertinentes y útiles para demostrar, o no, la
existencia del delito y la responsabilidad de quien lo cometió o participó en
su comisión”.
“Artículo 131 (CNPP). Obligaciones
del Ministerio Público:
Para
los efectos del presente Código, el Ministerio Público tendrá las siguientes
obligaciones:
I.
Vigilar que en toda investigación de los delitos se cumpla estrictamente con
los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los Tratados;
II.
Recibir las denuncias o querellas que le presenten en forma oral, por
escrito, o a través de medios digitales, incluso mediante denuncias anónimas
en términos de las disposiciones legales aplicables, sobre hechos que puedan
constituir algún delito;
-------------------------
Procedimientos Penales,
que podría ser aplicable en algunos casos, según la fecha de los hechos y de la
denuncia- se contempla que el Ministerio Público debe conducir las
investigaciones y, en caso de que consten elementos suficientes para demostrar
la existencia de un delito y la responsabilidad penal de una persona, deberá
solicitar al juez competente la imposición de una pena o sanción.
104. Así, tanto en la
Constitución como en el Código Nacional de Procedimientos Penales -incluso el
anterior Código Federal de Procedimientos Penales ahora abrogado- se evidencia
que la investigación de los delitos es una obligación indeclinable del
Ministerio Público, por lo que no es necesario ni posible válidamente someter a
consulta si los delitos deben o no investigarse.
-------------------------------------
(III. Ejercer la conducción y
el mando de la investigación de los delitos, para lo cual deberá coordinar
a las Policías y a los peritos durante la misma; (…)
V.
Iniciar la investigación correspondiente cuando así proceda y, en su caso,
ordenar la recolección de indicios y medios de prueba que deberán servir
para sus respectivas resoluciones y las del Órgano jurisdiccional, así como
recabar los elementos necesarios que determinen el daño causado por el delito y
la cuantificación del mismo para los efectos de su reparación; (…)
VII.
Ordenar a la Policía y a sus auxiliares, en el ámbito de su competencia, la
práctica de actos de investigación conducentes para el esclarecimiento del
hecho delictivo, así como analizar las que dichas autoridades hubieren
practicado; (…)
IX.
Requerir informes o documentación a otras autoridades y a particulares,
así como solicitar la práctica de peritajes y diligencias para la obtención de
otros medios de prueba;
X.
Solicitar al Órgano jurisdiccional la autorización de actos de investigación
y demás actuaciones que sean necesarias dentro de la misma; (…)
XIII.
Determinar el archivo temporal y el no ejercicio de la acción penal, así como
ejercer la facultad de no investigar en los casos autorizados por este Código;
XIV.
Decidir la aplicación de criterios de oportunidad en los casos previstos en
este Código; (…)
XVI.
Ejercer la acción penal cuando proceda; (…)
XXI.
Solicitar a la autoridad judicial la imposición de las penas o medidas de
seguridad que correspondan;
XXII.
Solicitar el pago de la reparación del daño a favor de la víctima u ofendido
del delito, sin perjuicio de que éstos lo pudieran solicitar directamente;
XXIII.
Actuar en estricto apego a los principios de legalidad, objetividad,
eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos
reconocidos en la Constitución, y
XXIV.
Las demás que señale este Código y otras disposiciones aplicables.”)
----------------------------
105. Por el contrario,
de acuerdo con el artículo 222 del propio Código Nacional de Procedimientos
Penales31
-que tiene su equivalencia en los artículos 116 y 117 del anterior Código
Federal de Procedimientos Penales-, cualquier persona que tenga conocimiento de
hechos posiblemente constitutivos de un delito -ya sean particulares o
servidores públicos- está obligada a denunciarlo ante el Ministerio Público. Lo
anterior significa que no se necesita una consulta para que deba iniciarse,
cuando se tiene noticia de un hecho posiblemente delictivo, la investigación y
persecución de los delitos, ni siquiera cuando se trate de personas que
desempeñaron el cargo de Presidente de la República.
106. De esta forma, la
Constitución y el Código Nacional de Procedimientos Penales prevén mecanismos suficientes para permitir
que cualquier persona que tenga elementos para suponer la existencia de un
delito, denuncie y con ello obligue legalmente al Ministerio Público para
investigar y, en su caso, perseguir los delitos y, en consecuencia, para
que se castigue a todo aquel que resulte responsable por las conductas
ilícitas; en virtud de lo anterior, la
consulta popular no puede considerarse la vía constitucionalmente idónea para
dar comienzo a la investigación y persecución de los delitos.
107. Por el contrario, la consulta popular comprometería el
adecuado funcionamiento de las instituciones de procuración e impartición de
justicia, pues al someter y condicionar a la voluntad popular la decisión de
si el Ministerio Público debe realizar sus labores y cumplir
-------------------------
31 “Artículo 222 (CNPP). Deber de denunciar
Toda
persona a quien le conste que se ha cometido un hecho probablemente
constitutivo de un delito está obligada a denunciarlo ante el Ministerio
Público y en
caso de urgencia ante cualquier agente de la Policía.
Quien
en ejercicio de funciones públicas tenga conocimiento de la probable existencia
de un hecho que la ley señale como delito, está obligado a denunciarlo inmediatamente
al Ministerio Público,
proporcionándole todos los datos que tuviere, poniendo a su disposición a los
imputados, si hubieren sido detenidos en flagrancia. Quien tenga el deber
jurídico de denunciar y no lo haga, será acreedor a las sanciones correspondientes.
(…)”.
-------------------------
con sus obligaciones,
se le restarían facultades y autonomía con que la Constitución, como producto
de la voluntad popular, le dotó para proteger a todas las personas habitantes
de México.
108. Además de vulnerar
los derechos de las víctimas u ofendidos, el hecho de someter a consulta
popular si las autoridades deben cumplir o no con sus deberes constitucionales
y legales, es inconstitucional,
porque condicionar el cumplimiento de la Ley a lo que digan las mayorías rompe
con los principios generales del proceso legal previstos en el artículo 20 de
la Constitución32,
e impide el esclarecimiento de los hechos delictivos, al desproteger a las
víctimas y ofendidos, lo cual ha sido condenado por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos.
109. En efecto, al
resolver el Caso de la Masacre de Pueblo
Bello Vs Colombia33,
la
Corte Interamericana de Derechos Humanos señaló que los Estados tienen la
obligación de investigar las violaciones a los derechos humanos, de manera que
cuando las autoridades tengan conocimiento de un hecho delictivo, deberán
iniciar de oficio y sin
-----------------------------------
32 “Artículo 20.- El proceso penal
será acusatorio y oral. Se regirá por los principios de publicidad,
contradicción, concentración, continuidad e inmediación.
A.
De los principios generales:
I.
El proceso penal tendrá por objeto el esclarecimiento de los hechos,
proteger al inocente, procurar que el culpable no quede impune y que los daños
causados por el delito se reparen; (…)”
33 “144 (…) No obstante, la
investigación debe tener un sentido y ser asumida por el Estado como un deber
jurídico propio y no como una simple gestión de intereses particulares, que
dependa de la iniciativa procesal de las víctimas o de sus familiares o de la
aportación privada de elementos probatorios, sin que la autoridad pública
busque efectivamente la verdad.
145.
La realización de una investigación efectiva es un elemento fundamental y
condicionante para la protección de ciertos derechos que se ven afectados o
anulados por esas situaciones, como lo son en el presente caso los derechos
a la libertad personal, integridad personal y vida. Esta apreciación es
válida cualquiera sea el agente al cual pueda eventualmente atribuirse la
violación, aun los particulares, pues, si sus hechos no son investigados con
seriedad, resultarían, en cierto modo, auxiliados por el poder público, lo que
comprometería la responsabilidad internacional del Estado”. Caso de la Masacre de Pueblo Bello Vs
Colombia. Sentencia de 31 de enero de 2006. Corte Interamericana de Derechos
Humanos, párrafos 144 y 145)
------------------------------------
tardanza alguna, una
investigación seria, imparcial y efectiva con miras a la búsqueda de la verdad.
En consecuencia, si los hechos
delictivos no son investigados con seriedad y eficacia, se comprometería la
responsabilidad internacional del Estado.
110. En efecto, no se puede someter a consulta
la aplicación de la Ley, pues ello desnaturalizaría la finalidad de la consulta
popular, que consiste precisamente en empoderar las voces y voluntad de la
ciudadanía, así como proteger los derechos humanos y el Estado de Derecho. Más
aún, la consulta popular propuesta se considera inconstitucional, porque está
dirigida a preguntar sobre la posibilidad de que las autoridades competentes
investiguen o no y, en su caso, sancionen los delitos, lo cual —como quedó
apuntado en párrafos anteriores— no puede estar condicionado a la aprobación de
las mayorías, ya que se trata de una obligación ineludible que la Constitución
impone a las autoridades competentes.
111. Asimismo, la
Constitución General garantiza en los artículos 108 a 114 un régimen de
responsabilidades de los servidores públicos que permite, investigar y
sancionar las conductas ilícitas de cualquier funcionario público -incluso si
desempeñó el cargo de Presidente de la República, conforme a lo ordenado en el
artículo 108 constitucional34-.
En un Estado constitucional de
Derecho, el sistema de responsabilidades implica la sujeción a la ley y, sobre
todo, a la Constitución.
--------------------------------
34 “Artículo 108.- Para los efectos de las
responsabilidades a que alude este Título se reputarán como servidores
públicos a los representantes de elección popular, a los miembros del Poder
Judicial de la Federación, los funcionarios y empleados y, en general, a
toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza
en el Congreso de la Unión o en la Administración Pública Federal, así como
a los servidores públicos de los organismos a los que esta Constitución otorgue
autonomía, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran
en el desempeño de sus respectivas funciones.
El
Presidente de la República, durante el tiempo de su encargo, sólo podrá ser
acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común”.
--------------------------------
112. En este sentido,
el Estado no puede renunciar a sus obligaciones constitucionales de investigar
y perseguir cualquier hecho del que se tenga noticia que puede constituir un
delito. Esas obligaciones son
ineludibles y no pueden ser trasladadas a la ciudadanía para que, mediante una
consulta, decida si debe cumplirse con la Constitución y sus leyes.
113. Ahora bien, en el
hipotético escenario de que se realizara la consulta -en los términos
planteados por la solicitud- y se obtuviera como respuesta vinculante un NO,
esto es, en contra de iniciar procesos de investigación y sanción de ilícitos
penales, se obligaría a las fiscalías correspondientes a claudicar en la
función social que se les ha encomendado e, incluso, podría con ello archivarse
o determinarse el no ejercicio de la acción penal de las denuncias que se
presentaran en el futuro o las que se hubieran presentado.
114. Incluso si las investigaciones
siguieran adelante, la consulta planteada podría generar un velo de sospecha sobre el correcto
actuar de las instituciones de investigación y persecución del delito, lo cual
afecta indudablemente el derecho de acceso a la justicia de las personas.
115. En suma, esta
Suprema Corte considera que el objeto de
la consulta popular propuesta es inconstitucional porque su sustancia e
implementación, por sí mismas, de
celebrarse, tendrían un efecto de restricción de los derechos humanos y sus
garantías, pues sujeta a la decisión de las mayorías los derechos de las
víctimas u ofendidas por los delitos señalados en la petición y rompe con el
sistema de protección de los derechos humanos de todas las personas en México.
116. Todavía más, el
objeto de la consulta popular solicitada implica - además de la posible
restricción de los derechos humanos y sus garantías- una forma de romper con
los principios de seguridad jurídica y el debido proceso de las personas, y
afecta el Estado de Derecho, creando
incluso un escenario de falta de igualdad ante otras personas y hechos que no
se sometieran a un ejercicio tal.
117. e) La consulta rompe con el principio de igualdad.
118. En el artículo 4
de la Constitución General35
se contempla el principio genérico de igualdad. Al respecto, esta Suprema Corte
ha dicho que el derecho humano a la igualdad jurídica tiene dos caras: La
igualdad ante la ley (igualdad formal) y la igualdad en la ley (igualdad como
derecho)
119. Desde esta
perspectiva, la igualdad ante la ley obliga a que las normas jurídicas sean
aplicadas de modo uniforme a todas las personas que se encuentren en una misma
situación y, a su vez, a que los órganos materialmente jurisdiccionales no
puedan modificar arbitrariamente sus decisiones en casos que compartan la misma
controversia, salvo cuando consideren que deben apartarse de sus precedentes,
momento en el que deberán ofrecer una fundamentación y motivación razonable y
suficiente36.
120. En este sentido,
es claro que el objeto de la consulta
puede afectar el principio de igualdad, dado que todas las personas tienen
derecho a recibir el mismo trato y, en este caso específico, no está justificado por qué a unas
personas se les somete al escrutinio público para determinar si se les debe
investigar y, en su caso, sancionar penalmente, mientras que al resto de las
personas no se les da ese mismo tratamiento.
121. En síntesis, el
objeto de la consulta popular solicitada se
considera inconstitucional porque su realización llevaría a condicionar el
---------------------------
35 “Artículo 4º (Constitución
General).- La
mujer y el hombre son iguales ante la ley. Ésta protegerá la organización y el
desarrollo de la familia.
(…)”.
36 “DERECHO HUMANO A LA IGUALDAD JURÍDICA. RECONOCIMIENTO DE SU DIMENSIÓN
SUSTANTIVA O DE HECHO EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO MEXICANO”. Registro
2015679. [J]; 10a. Época; 1a. Sala; S.J.F.; Libro 49, Diciembre de 2017; Tomo
I; Pág. 121. 1a./J. 125/2017 (10a)
-------------------------------
ejercicio y protección
de los derechos humanos a la voluntad de las mayorías, lo cual, como se señaló es contrario a la Constitución, pues
los derechos humanos no son disponibles ni pueden estar sujetos a lo que la
mayoría de la ciudadanía decida.
122. Si bien cada uno
de los motivos expuestos es por sí solo suficiente para declarar la
inconstitucionalidad de la materia de la consulta popular, la suma de todos ellos permite concluir que se trata de un concierto de
inconstitucionalidades que pudieran incidir negativamente en el acceso a la
justicia, la persecución de los delitos y el Estado de Derecho mismo, lo
cual implica la afectación de los derechos humanos de todas las mexicanas y los
mexicanos.
123. Finalmente, en
vista de la inconstitucionalidad decretada, no es legalmente posible emitir
pronunciamiento alguno con relación a la calificación
de la trascendencia de la consulta ni en torno a la legalidad y contenido de la
pregunta propuesta, pues, como ya se ha concluido, el objeto o materia de
esta consulta no es válido constitucionalmente, de manera que la pregunta no
tiene un sustento legal, y su estudio en sí misma resulta improcedente.
124. Con base en las
consideraciones anteriores, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación,
R E S U E L V E:
ÚNICO.
Es inconstitucional la materia de consulta popular a que este expediente se
refiere. Notifíquese al Senado de la República y, en su oportunidad, archívese
el presente asunto como concluido.
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