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En primera fila
          El fallo contra Salarios Mínimos
                                    Por Luis A. CABAÑAS BASULTO*
Dado el interés generalizado que despertó el reciente, controversial fallo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) en contra de la Consulta Popular sobre los Salarios Mínimos, nos permitimos poner a su consideración el texto íntegro de la sesión en la que los Ministros votaron finalmente votaron 6-4 en contra.
Estamos seguros que los razonamientos de cada ponente serán de digno análisis por parte de Abogados, ciudadanía, estudiantes y simpatizantes de Derecho, a quienes daremos a conocer en los próximos días la versión estenográfica de la sesión donde la Corte también consideró inconstitucional la consulta sobre la reforma energética:
SESIÓN PÚBLICA ORDINARIA DEL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, MIÉRCOLES 29 DE OCTUBRE DE 2014
REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA MATERIA DE UNA CONSULTA POPULAR, DERIVADA DE LA SOLICITUD FORMULADA POR GUSTAVO ENRIQUE MADERO MUÑOZ BAJO LA PONENCIA DEL MINISTRO COSSÍO DÍAZ

SEÑOR MINISTRO COSSÍO DÍAZ: Muchas gracias, señor Ministro Presidente. Voy a leer una nota de presentación, como suele hacerse en estos casos, para identificar los temas generales de la misma.
La consulta popular que hoy analizamos por primera vez, tiene su origen en la adición al artículo 35, fracción VIII, de la Constitución, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el nueve de agosto de dos mil doce.
El proceso legislativo que tuvo como consecuencia esta reforma fue un proceso de muy alto grado de complejidad, pues estuvo compuesto de 21 iniciativas con distintos temas relacionados, todos ellos, desde luego, con la reforma política.
En los trabajos legislativos del órgano de reforma a la Constitución, la consulta fue calificada por sus propios participantes como, y cito: “un mecanismo de participación e intervención de los ciudadanos en la toma de las decisiones relacionadas con temas relevantes, y constituye además, –se dijo– una vía para poder resolver, a través de la consulta a la base política de la sociedad, eventuales diferendos relativos a temas de suma importancia que se presenten en los órganos representativos o entre éstos”; sin embargo, en estos trabajos no se encuentran elementos claros sobre la definición de los temas que no pueden ser objeto de consulta, o el sentido en que éstos deban ser interpretados, más allá de la repetición del contenido de la norma constitucional.
Si bien es cierto que el legislador ordinario reprodujo estos temas en la Ley Federal de Consulta Popular, en el texto de ésta, no agrega ni definiciones ni desarrollo alguno de los temas señalados, es sólo en los documentos del proceso legislativo, en particular en un documento en el dictamen de la Cámara Revisora, en este caso, el Senado de la República, donde se encuentran algunos elementos con los que el propio legislador, pretendió, prima facie, dar contenido a los conceptos establecidos constitucionalmente.
Sin duda, estos elementos pueden servir como referente, pero como el propio órgano legislativo lo acepta, de ninguna manera vinculan a este Tribunal como intérprete último de la Constitución.
De los artículos legales y constitucionales correspondientes, se desprende que la función de este Tribunal, dentro del procedimiento de consulta popular, consiste en analizar que la materia de la misma no versa sobre algún tema que no pueda ser objeto de ella, de conformidad con lo previsto en los artículos 35, fracción VIII, numeral 3º, de la Constitución y 11 de la Ley Federal de Consulta Popular, ya que, de actualizarse alguno de estos supuestos, generaría la inconstitucionalidad de la consulta, por razón de su objeto.
Este análisis de constitucionalidad debe hacerse en todo tipo de consulta, tanto en las ciudadanas como en las que formule el Presidente de la República o los integrantes de las Cámaras del Congreso, tal como se encuentra establecido en los artículos 26 a 28 de la Ley Federal de Consulta Popular.
Asimismo, estimo que este Tribunal debe evaluar la trascendencia nacional de la materia de la consulta, cuando se trate de la modalidad específica de consulta ciudadana, tal como se encuentra establecido en los artículos 5 y 6 de la ley, ello, a fin de revisar lo siguiente: primero, que repercute en la mayor parte del territorio nacional; y segundo, que impacte en una parte significativa de la población.
En este sentido, al ser la consulta directamente sobre un derecho humano social de los trabajadores, contenido de manera expresa en el artículo 123 de nuestra Constitución, es evidente que la consulta analizada se refiere a un tema de trascendencia nacional.
En lo que se refiere al análisis que esta Suprema Corte debe hacer de las materias que no pueden ser objeto de la consulta popular, debemos partir del entendimiento de que la misma es un mecanismo de participación directa, establecida en el artículo 35 de la Constitución como derecho humano de carácter ciudadano.
Por ello, la interpretación de tales materias debe ser limitativa y estricta, restringiendo lo menos posible el acceso a la consulta, pues de otra manera, creo que se estaría desconociendo lo previsto en el artículo 1º de la Constitución y los compromisos internacionales asumidos por el Estado Mexicano, en materia de derechos civiles y políticos.
Cabe señalar que en caso de que la consulta resulte procedente, este Tribunal no se encuentra facultado para analizar las posibles consecuencias o efectos económicos, sociales o políticos que puedan llegar a generarse con su realización y eventual aprobación.
Tales alcances y consecuencias son precisamente las que el Constituyente quiso delegar en el ámbito de la ciudadanía nacional, a través de este mecanismo de participación democrática, ejercitable más allá de las formas tradicionales de representación política partidista.
En el caso, la materia específica a la que se refiere el tema de la consulta, es la fijación por parte de las autoridades competentes de un nuevo salario mínimo que cubra las necesidades de una familia para adquirir los bienes y servicios que requiera, para satisfacer sus necesidades alimentarias y no alimentarias.
Con base en los elementos constitucionales acabados de mencionar, considero que la materia señalada, sí puede ser objeto de la consulta; las razones que en la propuesta estoy sometiendo a su consideración, que llevan a sostener esta condición son las siguientes: en primer lugar, que la consulta no se refiere a ninguno de los principios consagrados en el artículo 40 de la Constitución, es decir, no afecta al sistema democrático, representativo, federal o laico de nuestro Estado nacional.
En segundo lugar —es bastante más evidente éste— no es de materia electoral. En tercer lugar, no se refiere a la seguridad nacional ni a la organización, funcionamiento y disciplina de las Fuerzas Armadas del país.
De manera adicional, considero que tampoco restringe ningún derecho humano reconocido por la Constitución. Si el derecho humano a percibir un salario mínimo, es en sí mismo, eso, un derecho humano de naturaleza social establecido en el artículo 123 de la Constitución, y debe ser suficiente éste para satisfacer las necesidades normales de una familia en el orden material, social y cultural, y proveer a la educación obligatoria de los hijos, la pretensión de la fijación de un nuevo salario que tenga asegurado un mínimo, no puede restringir al propio derecho humano.
Ésta es razón suficiente para considerar que la consulta es —como lo había dicho hace un momento— un tema de trascendencia nacional; asimismo, ya que el salario mínimo es un derecho establecido en el artículo 123 de la Constitución como derecho humano social de los trabajadores, este Tribunal considera que no se refiere directamente a los ingresos y gastos del Estado, lo cual está contenido, como todos sabemos, en el artículo 35, fracción VIII, numeral 3º, de nuestra Constitución, pues su objeto no está relacionado con ninguno de los elementos del sistema financiero, conforme a lo previsto en los artículos 72h) y 74 de la Constitución, ni se refiere de manera directa a alguno de los conceptos establecidos en la ley de ingresos o en el presupuesto de egresos.
Si bien podría decirse que el salario mínimo tiene indefectiblemente una relación con los gastos del Estado, en lo que el propio Estado paga salarios o pensiones, por ejemplo, esta relación sólo es indirecta y este Tribunal —propongo— debe considerar que no puede ser un impedimento para la procedencia de la consulta, ello, bajo el parámetro ya apuntado, de no restricción del derecho humano político de participación ciudadana, previsto en el artículo 35 de la Constitución.
Una vez determinado que la consulta no se refiere a alguno de los temas prohibidos, el artículo 28, fracción IV, inciso a), de la Ley Federal de Consulta Popular exige que este Tribunal revise la pregunta formulada, para que cumpla con los criterios ahí establecidos, como sabemos, que la misma deriva directamente de la materia de la consulta, no sea tendenciosa o contenga juicios de valor, emplee el lenguaje neutro, sencillo y comprensible y produzca una respuesta categórica en sentido positivo o negativo.
En lo que se refiere a que la pregunta no contenga juicio de valor, se considera, en el proyecto, que como el legislador no puede haber establecido un requisito que socavase la finalidad constitucional de la propia consulta, el mismo debe ser interpretado de manera que se evite una pregunta que pretenda que su receptor se pronuncie sobre su orientación o ideológica frente a un valor.
En este sentido, considero que la pregunta sobre la fijación de un nuevo salario mínimo en relación a la materia de la consulta identificada previamente, no resulta ideológica, ni se refiere a un pronunciamiento como el indicado, ya que se refiere al establecimiento de un parámetro para un nuevo salario mínimo con base en indicadores de ingreso, elaborados por un órgano constitucional autónomo del propio Estado Mexicano; por ello, se considera que la pregunta contenía suficientes elementos que satisfacían la objetividad requerida por la ley aprobada por el Congreso de la Unión, hace apenas unos pocos meses.
En lo que se refiere a los dos últimos criterios de revisión, es decir, el empleo del lenguaje neutro, sencillo y comprensible, y a que la pregunta produzca una respuesta categórica en sentido positivo o negativo, la propuesta –me parece– cumple con el segundo de estos dos requisitos; sin embargo, el lenguaje que emplea no es neutro, sencillo ni comprensible. Esto es así, ya que las referencias que utilizan no son de lenguaje común al requerir conocimientos especializados para desentrañar su sentido y significado.
En mi opinión, los términos CONEVAL, Comisión Nacional de Salarios Mínimos y línea de bienestar, no tienen un significado inmediatamente evidente ni comprensible, como se demuestra al hacer la precisión de la materia específica de la consulta. Para lograr ésta, se analizaron dos artículos constitucionales relacionados con las funciones tanto del CONEVAL como de la Comisión Nacional de Salarios Mínimos.
Desde el análisis de las facultades del mismo CONEVAL en cuanto a la medición de pobreza, se tuvo que recurrir no sólo a la Ley General de Desarrollo Social sino hasta el nivel de lineamientos y criterios generales emitidos por este órgano para el desarrollo de tal función, además de a la metodología anexa, con todo lo cual quedó claro que la línea de bienestar es uno de los indicadores de ingreso que utiliza este órgano para la medición de la pobreza.
Por otro lado, en cuanto a la referencia que hace la pregunta a la Ley Federal del Trabajo, se estima que lejos de clarificar el objeto y posible efecto de la consulta, la misma resultaba limitativa, ya que constreñía su resultado a la modificación de una sola ley.
Se estima que los órganos que, en su caso, pueden resultar vinculados para la consecución del objeto de la consulta en caso –insisto– de ser esta afirmativa, deben estar en aptitud de llevar a cabo todas las acciones necesarias para instrumentarlas y no limitarse a la modificación de un ordenamiento legal como lo pretendía la pregunta formulada por su solicitante.
Es por ello, que considero que, en su caso, no solamente debían resultar vinculados los poderes Legislativo y Ejecutivo federales, sino cualquier otra autoridad competente en la materia y que tenga relación con el objeto de la consulta, como el propio CONEVAL y la Comisión Nacional de Salarios Mínimos, sin que esta mención resulte limitativa y no permita ampliarla en el momento en el que se instrumente el resultado de la consulta.
De este modo, y de conformidad con el artículo 28, fracción IV, inciso b), de la Ley Federal de Consulta Popular, les propongo a ustedes que la pregunta se modifique, sin alterar su contenido, para quedar en los siguientes términos, y cito: ¿Estás de acuerdo en que se fije un nuevo salario mínimo que resulte suficiente para que una familia adquiera los bienes y servicios requeridos para cubrir sus necesidades alimentarias o no alimentarias?
Por todo lo anterior, en el resolutivo que ustedes tuvieron oportunidad de analizar, se propone lo siguiente, y cito de nuevo:
“ÚNICO. ES CONSTITUCIONAL LA MATERIA DE CONSULTA FORMULADA POR GUSTAVO ENRIQUE MADERO MUÑOZ, EN LOS TÉRMINOS DE LA PREGUNTA MODIFICADA POR ESTA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN”.
Ésta es la propuesta, señor Ministro Presidente. Muchas gracias.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señor Ministro Cossío. Está a la consideración de las señoras y señores Ministros. Señor Ministro Gutiérrez Ortiz Mena.
SEÑOR MINISTRO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA: Gracias, señor Ministro Presidente. El proyecto afirma que la materia de la consulta consiste en la fijación de un nuevo salario mínimo, que cubra las necesidades de una familia para adquirir los bienes y servicios requeridos para satisfacer las necesidades tanto alimentarias y no alimentarias, y coincido con esta conclusión.
Sin embargo, estimo necesario precisar que la pregunta sujeta a consulta popular, no pretende abordar en general esta materia, sino que, como se desprende de su lectura, busca interrogar sobre la pertinencia de que la Comisión Nacional de Salarios Mínimos considere al menos la línea de bienestar determinada por el CONEVAL.
Creo que éste último debe considerarse el centro de la materia que analizamos, someter a consulta de la población si está de acuerdo en que para la determinación del salario mínimo se consideren al menos los elementos técnicos de medición de la pobreza emitidos por un órgano constitucional autónomo.
Antes de fijar mi posición sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta, estimo necesario pronunciarme sobre los criterios generales propuestos en el proyecto para abordar el estudio del asunto.
En primer lugar, si bien coincido con la propuesta metodológica del proyecto, estimo que resulta insuficiente, pues no da cuenta de un elemento esencial consistente en que la consulta que analizamos obedece a la petición de los ciudadanos en un número equivalente al menos al 2% de los inscritos en la lista nominal de electores.
Esta omisión del proyecto se evidencia de la primera foja del proyecto que dice que se resuelve la calificación de constitucionalidad de la materia de consulta formulada por Gustavo Enrique Madero Muñoz. Ésta misma temática se observa en el único resolutivo propuesto en el proyecto que dice que es constitucional la materia de consulta formulada por esta misma persona.
En mi opinión, contra lo afirmado en el proyecto, no nos pronunciamos sobre la constitucionalidad de la materia de una pregunta planteada por un ciudadano individual, sino aquélla que es planteada por un determinado porcentaje de la población.
Ello es así, pues el artículo 35, fracción VIII, constitucional, establece que las consultas populares sólo serán convocadas a petición de alguno de los tres sujetos legitimados: el Presidente de la República, el equivalente al 30% de cualquiera de las Cámaras, o como en el presente caso, el 2% de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores.
Luego, estimo que el proyecto debería especificar que la revisión que hacemos es sobre la petición del 2% de los ciudadanos inscritos en dicha lista nominal y no la planteada por una persona particular. Esta precisión genera que no se detenga en analizar el proyecto, las consecuencias normativas o sociedades a la petición realizada por los ciudadanos.
Del diseño del proceso establecido en el artículo 35, fracción VIII, constitucional, infiero la existencia de un principio de deferencia en favor de la pregunta originalmente formulada cuando es apoyada por el 2% de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores, pues, incluso, el Constituyente estableció que esa petición no podía ser objeto de revisión por las Cámaras del Congreso, pero sí dispone esa revisión cuando la petición de consulta sea pedida por el Presidente de la República o por el 30% de alguna de las Cámaras.
Considero que el proyecto no da cuenta de lo anterior, por lo que me separo parcialmente de su desarrollo, ya que esta premisa adicional impacta el resto del estudio.
En otro aspecto, el proyecto propone el criterio de que esta Suprema Corte debe partir de la premisa de que la consulta popular es un derecho humano, por lo que debe buscarse la opción interpretativa que mejor lo maximice. Coincido con esta afirmación.
Como lo manifesté el veinticinco de marzo de dos mil catorce, cuando resolvimos la consulta a trámite 1/2014, la consulta popular debe interpretarse más como un derecho que como una cláusula competencial que al insertarse materialmente en los derechos de participación política de la ciudadanía, debe estimarse que es un derecho humano de naturaleza política.
Igualmente, suscribo la afirmación del proyecto de que la facultad otorgada por la concesión a esta Corte para evaluar la constitucionalidad de la materia de la consulta, debe entenderse de manera limitada, sin abarcar la posibilidad de evaluar las consecuencias generables por la aprobación o la desestimación de la pregunta; suscrito que sólo nos corresponde contrastar la materia de la consulta popular propuesta con aquellas vedadas en el artículo 35, fracción VIII, constitucional; sin embargo, considero necesario aclarar que las razones que me llevan a coincidir con esta afirmación se basan en una interpretación global de la figura de la consulta popular que no se desarrolla en el proyecto. Desde mi perspectiva, la consulta popular es una figura constitucionalmente prevista con características propias que la diferencian del referéndum y del plebiscito en cuanto a que no es una fuente jurídica de normas, por lo tanto, lo que resuelve al determinar la constitucionalidad de la materia de la consulta popular, no es un anteproyecto de ley o de reforma constitucional; los productos finales de la consulta popular son insumos de consideración vinculante para las autoridades, pero no sustituyen al proceso legislativo de reforma constitucional o de cualquier otra norma jurídica o acto administrativo.
Así, los distintos procesos de producción normativa de nuestro sistema, conservan su autonomía y, en su caso, será alguno de esos procesos en donde se deberán considerar los insumos vinculantes producidos por la consulta popular aprobada; esta concepción es la que me lleva a coincidir con el proyecto, en que no corresponde a esta Corte evaluar las consecuencias que podría tener la aprobación de una consulta popular, al grado de anticipar hipotéticamente cuál sería el contenido de una eventual ley o norma general, pues insisto, todos estos procesos de producción normativa guardan autonomía respecto a la consulta popular.
En otro orden de ideas, me separo del proyecto en la parte que propone definir algunas de las materias establecidas como vedadas por el artículo 35 constitucional, así, no comparto la definición de materia electoral, la que, según el proyecto, se limita a las reglas que versan sobre la elección de funcionarios de elección popular.
En la jurisprudencia de esta Suprema Corte existen distintas líneas de precedentes que han explorado el significado normativo de la materia electoral, algunas empleando el concepto, por ejemplo, señalando que no sólo incluye las reglas de proceso electoral, sino también cuestiones indirectas; y otras, restringiendo la definición de la materia, únicamente a esas reglas del proceso electoral.
No es que estas líneas muestren una contradicción en los precedentes, ya que todas comparten el mismo objetivo, todas coinciden en que la definición de esta materia depende de la sede de control constitucional en la que nos ubiquemos.
En materia de amparo, la materia electoral se define de manera restrictiva, mientras que en la acción de inconstitucionalidad se define de manera amplia.
Hemos establecido que en la controversia constitucional se debe de adoptar una definición intermedia. Estas tres opciones interpretativas se justifican porque cada una de ellas sirve al principio pro actione en cada uno de sus juicios. Esta pluralidad de acciones se encuentra sintetizada en la tesis de jurisprudencia P./J. 125/2007 de este Pleno, de rubro: “MATERIA ELECTORAL. DEFINICIÓN DE ÉSTA PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL”.
Estimo que el proyecto no da cuenta de estas distintas posibilidades interpretativas y que no justifica la razón por la cual deberíamos adoptar la que propone por encima de las otras.
Por similares razones de metodología interpretativa, no comparto la propuesta que se hace para definir la materia de ingresos y gastos del Estado como sinónimos de los procesos de creación de la ley de ingresos y presupuesto de egresos, contemplados en los artículos 72 h) y 74 de la Constitución Federal.
Desde mi perspectiva, los conceptos de ingresos y gastos del Estado no pueden definirse como equivalentes a procesos legislativos; los artículos constitucionales a que hace referencia el proyecto establecen poderes de decisión a favor del Congreso de la Unión y competencias exclusivas a la Cámara de Diputados, no definiciones.
En el mejor de los casos, la interpretación propuesta en el proyecto nos llevaría a decir que sólo los empréstitos, contribuciones e impuestos, por estar contemplados en el artículo 72 h), pueden reputarse como ingresos, lo que dejaría fuera de relevancia constitucional a una pluralidad compleja de ingresos necesarios para un Estado moderno, por ejemplo: de aceptarse la interpretación del proyecto, no podrían calificarse como ingresos los aprovechamientos, los productos, ni los conceptos relacionados, así dejaríamos fuera del concepto de ingresos los que percibe el Estado por funciones de derecho público distintos de las contribuciones de los ingresos derivados de financiamiento y a los que obtengan los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal; también dejaríamos fuera los recargos, las sanciones, los gastos de ejecución y la indemnización; finalmente dejaríamos fuera las contraprestaciones por servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho privado; así como por el uso de aprovechamiento o enajenación de bienes del dominio privado.
En suma, no comparto la lectura formal del proyecto, de que los conceptos de ingresos y gastos del Estado deben definirse por referencia exclusiva a normas competenciales específicas, pues considero que esta Corte debe interpretar los conceptos buscando su contenido material.
Sin embargo, aunque en contra de consideraciones, coincido en que la materia de la presente consulta no encuadra en el concepto de ingresos y gastos del Estado.
Al margen de lo anterior, no coincido con el proyecto en que la materia de la consulta sea constitucional, pues concluyo que versa sobre un tema vedado por el artículo 35, fracción VIII, constitucional, a saber, las restricciones a los derechos humanos; me explico: el artículo 123, fracción IV, párrafo segundo, de la Constitución Federal, reconoce la existencia del derecho humano de naturaleza social a percibir un salario mínimo, mismo que deberá ser fijado por la Comisión Nacional de Salarios Mínimos, utilizando como base los siguientes elementos: orden material, orden social, orden cultural y el aseguramiento de la educación obligatoria de los hijos.
En dichos términos, los elementos antes mencionados conforman la base constitucional sobre la cual debe determinarse el salario mínimo, es decir, se constituyen como elementos indispensables para su cuantificación y que toda determinación de dicho salario no puede dejar de observar; en otras palabras, el salario mínimo no es un concepto vacío de contenido, el Constituyente ya dispuso que al menos abarcará ciertos elementos que, por ser componente de un derecho humano, son justiciables directamente y sin la necesidad de una reglamentación ulterior, lo que implica que cualquier ciudadano que estime violado este derecho puede acudir a exigir su respeto en sede de control constitucional.
La pregunta sometida a consideración de esta Suprema Corte plantea lo siguiente: ¿Estás de acuerdo en que la Ley Federal del Trabajo establezca que la Comisión Nacional de Salarios Mínimos fije un nuevo salario mínimo que cubra todas las necesidades de una familia para garantizar al menos la línea de bienestar determinada por el CONEVAL?
De la pregunta anterior, advierto dos elementos: primero, el reconocimiento de que la Comisión Nacional de Salarios Mínimos sea el organismo que fije un nuevo salario mínimo; segundo, que la base del nuevo salario mínimo sea la línea de bienestar que determine el CONEVAL.
En cuanto al primer elemento, éste coincide con el contenido constitucional; en cuanto al segundo elemento, éste no coincide –desde mi punto de vista– con el contenido constitucional. La línea de bienestar a que hace referencia ese concepto definido en los lineamientos y criterios generales para la definición, justificación y medición de la pobreza, publicados en el Diario Oficial de la Federación el dieciséis de junio de dos mil diez, en el lineamiento Segundo, fracción X, señala que, para los efectos de tales lineamientos se entiende por línea de bienestar la establecida por el CONEVAL.
Posteriormente, en el lineamiento Décimo Primero se señala que para la identificación de las personas o grupo de personas en situación de pobreza, de acuerdo a criterios asociados al bienestar económico, se utilizará, entre otras, la que establece la fracción I del lineamiento citado, que señala que la línea de bienestar es aquel parámetro que permite identificar a la población que no cuenta con los recursos suficientes para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades alimentarias y no alimentarias.
Conforme a los términos de dichos lineamientos, puede observarse que el concepto “línea de bienestar”, utilizado por la pregunta, cuya validación constitucional se encuentra en estudio, es un criterio construido por el CONEVAL para identificar segmentos de poblaciones en situación de pobreza. Ante ello, lo siguiente es preguntarse si ése es un parámetro que se adecua al contenido normativo del derecho que consagra el artículo 123, fracción VI, párrafo segundo, de nuestra Constitución.
En mi opinión, una consulta que utilice u oriente hacia una base diferente para la cuantificación del salario mínimo, deriva en un menoscabo del derecho contenido en el artículo 123 de la Constitución, puesto que dejaría de atenderse a los parámetros otorgados por el Constituyente para la fijación del salario mínimo.
Las necesidades que deben garantizarse al menos no son las que conforman la línea de bienestar determinada por el CONEVAL, sino aquellas que derivan del parámetro constitucional; al no garantizarse al menos la satisfacción de los parámetros constitucionalmente otorgados, la materia de la consulta resulta restrictiva del derecho humano al salario mínimo, lo cual me impide coincidir con las consideraciones del proyecto.
Si este Tribunal Pleno comparte los términos de la pregunta formulada, estaríamos sustituyendo una base constitucional con una base de legalidad distinta, es decir, estaríamos abandonando el artículo 123 de la Constitución, por una base que sustituye su contenido.
Como mencioné anteriormente, la base de cuantificación del salario mínimo tutelada en la Constitución es justiciable en sede de control constitucional, con la degradación normativa consistente en sustituir la base de cuantificación constitucional por una base a determinarse en una fuente infraconstitucional de naturaleza administrativa por un órgano distinto al Constituyente Permanente; me parece que se vacía de contenido parte importante de un derecho humano de naturaleza social; en ese sentido, dejan de ser justiciables en sede de control constitucional los elementos con los que se cuantifica el salario mínimo.
Finalmente, no dejo de observar el hecho de que la línea de bienestar determinada conforme a los lineamientos propuestos en la consulta arroja una cantidad líquida mayor a la que actualmente calcula la Comisión Nacional de Salarios Mínimos.
No obstante, en mi opinión, dicha circunstancia no puede justificar la degradación normativa de la base del salario mínimo, pues más allá de que el parámetro “línea de bienestar” permita fijar una cantidad que exceda a la establecida hoy por la Comisión, lo constitucionalmente relevante es que se está sustituyendo una base tutelada de manera más amplia en la Constitución, por otros a determinarse en un instrumento administrativo, que no necesariamente son más amplios que los establecidos en la Constitución y tampoco requieren, para su modificación, el órgano de mayor legitimidad democrática que el Constituyente Permanente.
En ello, debe tenerse presente que la base de cuantificación que establece nuestra Constitución tiene por objeto maximizar la realización integral del trabajador y su familia, y no sólo la fijación de un salario que supere el umbral de pobreza.
El hecho de que se considere que al día de hoy, el salario mínimo vigente no ha sido suficiente o el adecuado, no es por una deficiente integración de la base constitucional prevista para el salario mínimo, sino por la inobservancia de los términos amplios, integrales que el Constituyente reconoció para el trabajador.
En otras palabras, la problemática social que se ha presentado respecto al salario mínimo, no es una cuestión de la falta de existencia de una base de cuantificación del salario mínimo, sino de su indebida implementación en favor de los trabajadores.
Es cuanto, señor Ministro Presidente. Gracias.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Gracias, señor Ministro Gutiérrez. Tiene la palabra el señor Ministro Alberto Pérez Dayán.
SEÑOR MINISTRO PÉREZ DAYÁN: Gracias, señor Ministro Presidente. De manera muy breve habré de expresar mi opinión en cuanto al proyecto que ha sido puesto a consideración de este Tribunal Pleno, por el señor Ministro ponente.
Debo comenzar por reconocer, tal cual lo hizo él, la complejidad de este ejercicio y las múltiples opciones que él mismo presenta.
Ya quedaron evidenciadas con la participación del señor Ministro Gutiérrez Ortiz Mena.
En cuanto a su desarrollo, primero, sólo quisiera reflexionar que la Constitución otorga competencia a esta Suprema Corte, para calificar la materia de la consulta. Esto, desde luego, se reduce a una expresión concreta, el tema de la misma.
La mecánica para que este tema de consulta pueda hacerse llegar a quienes habrá de ser consultados, implica un vehículo de transmisión, que es una pregunta, el tema debe ser recogido en una pregunta.
Desde luego, creo que para la calificación que este Tribunal Pleno debe hacer, debe analizarse, como yo lo estimo, inicialmente con la calificación de la materia de la consulta; de suerte que, en esta intervención, sólo expondré mi parecer respecto de la materia de la consulta, en el entendido de que si la materia de la consulta prosperara en tanto se calificara de constitucional, tendría que revisarse si el vehículo con el que se transmite es o no el correcto, esto es, el contenido de la pregunta. Sólo si pasara el aspecto de la materia, es que se puede ver su contenido en función gramatical, esto es, la pregunta recoge el tema y cumple ─insisto─ gramaticalmente con todo lo que ordena la ley; en caso de que no sea así, también estaré en el entendido de que la norma misma permite a la Suprema Corte modificar el contenido de esta pregunta para hacerla congruente con el tema, evidentemente entiendo la facultad acotada de esta Suprema Corte, para que, en caso de llegar a una reformulación de una pregunta, ésta no pudiera alejarse del tema inicialmente sometido a consideración que aprovechará la pregunta para ser consultado.
En esa circunstancia, expreso estar de acuerdo en que el contenido de la materia es constitucional; sin embargo, difiero de las expresiones contenidas en esta ponencia, en la medida en que no comparto la calificativa que se hace desde un inicio, respecto de la connotación de un derecho humano de carácter ciudadano, y más adelante, respecto del ejercicio comparativo de carácter negativo respecto de los supuestos de la calificación de la materia de la consulta, en tanto creo que reducen severamente el contenido de la exposición constitucional respecto de todos y cada uno de sus párrafos, muy en lo particular, en el contenido o en el referido al aspecto de los ingresos y de los gastos del Estado.
Por lo demás, si es que esta materia se llegara a calificar de constitucional, reservaría, en caso de que esto así se diera, mis observaciones respecto de la reformulación de la pregunta, pues estimo que ésta rebasa los alcances que tiene atribuidos esta Suprema Corte.
Por de pronto y para ser concreto, en términos del artículo 35, fracción VIII, considero que la materia sometida a consulta por los accionantes, sí es constitucional y, reitero, en la medida en que esto pudiera prosperar, participaría para el aspecto propio de la calificación del contenido de la pregunta, gramaticalmente hablando.
Gracias, señor Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señor Ministro Pérez Dayán. Señora Ministra Olga María Sánchez Cordero, tiene usted la palabra.
SEÑORA MINISTRA SÁNCHEZ CORDERO: Gracias, señor Ministro Presidente. Me generan mucha inquietud las consideraciones que expone el proyecto al establecer la materia de la consulta.
Coincido básicamente con lo que dijo el señor Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena. Considero que, para determinarla e identificarla, debe analizarse, en forma integral y conjunta, tanto la expresión de su propósito, los argumentos que han hecho valer, así como el contenido de la pregunta misma, tal y como se encuentra propuesta.
Al efecto, de los elementos que arroja el proyecto, se tiene que, el propósito de su realización, a decir de sus iniciadores, consiste en modificar la Ley Federal del Trabajo, para que la Comisión 24Nacional de Salarios Mínimos tenga claramente reglamentada su atribución de fijar un nuevo salario mínimo, ajustado a la línea de bienestar que establece el CONEVAL, y con ello, garantizar la de las necesidades de un trabajador y su familia, y se encuentra acorde, tanto con los instrumentos internacionales de los que México forma parte, como con la propia Constitución Mexicana.
Asimismo, formularon la siguiente pregunta: ¿Estás de acuerdo en que la Ley Federal del Trabajo establezca que la Comisión Nacional de Salarios Mínimos fije un nuevo salario mínimo que cubra todas las necesidades de una familia para garantizar al menos la línea de bienestar determinada por el CONEVAL?
A mi modo de ver las cosas, estimo que el propósito primordial de esta consulta, es llevar a cabo una adición legislativa a la Ley Federal del Trabajo, a efecto de que, en dicho ordenamiento se establezca la obligación a cargo de la Comisión Nacional de Salarios Mínimos, por sus siglas CONASAMI, de tomar en cuenta, al momento de fijar el salario mínimo, el factor denominado “línea de bienestar”, determinado por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, por sus siglas CONEVAL.
En este sentido o en este punto, disiento de la afirmación contenida en el párrafo dieciséis del proyecto, en cuanto traduce el propósito de la consulta, bajo el tema de que es la fijación por parte de las autoridades competentes, de un nuevo salario mínimo que cubra las necesidades de una familia para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades alimentarias y no alimentarias; no coincido con ello, en razón de que, en mi óptica, este planteamiento modificaría la naturaleza de lo solicitado.25
En efecto, si el propósito de la consulta es el establecimiento de una obligación de orden legal para que la CONASAMI, al momento de fijar los salarios mínimos, adopte necesariamente el factor denominado “línea de bienestar”, determinado por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, CONEVAL, entonces, nos encontramos frente a una consulta popular que busca tener efectos en el ámbito legislativo, y no el establecimiento, por parte de las autoridades competentes, de un nuevo salario mínimo, ya que ello, considero, además de las implicaciones legislativas, incidiría en el ámbito de competencia ejecutiva, sin que esto coincida con la petición misma.
Estimo que hay que distinguir entre la facultad de fijar los salarios mínimos en sí misma, y la adecuación de los diferentes sujetos que participan en forma directa o indirecta en ello, del establecimiento de una condición legal adicional en el ejercicio de esa atribución de una específica autoridad.
En tanto que, como dije, el primer paso, atañe a un ente de naturaleza administrativa, y lo segundo, al ámbito específico del legislador, que es a quien corresponde dotarla a través de un ordenamiento legal.
Lo anterior, al margen de que me lleva también a apartarme de la propuesta de fijación de la materia a consultar, para mí, cobra gran trascendencia en este asunto, al ubicarnos en el análisis de si la materia puede o no ser objeto de consulta.
Coincido con que el derecho a percibir un salario mínimo es un derecho humano, de naturaleza social, y que, conforme al artículo 123 de la Norma Fundamental, debe ser suficiente para satisfacer las necesidades normales de una familia, en el orden material, social y cultural, y proveer a la educación obligatoria de los hijos; no coincido con que la petición se considere como no restrictiva, al no tener como objetivo la fijación de un nuevo salario que tenga asegurado un piso mínimo para ello.
En mi opinión, me parece que sí puede darse una restricción al derecho al salario mínimo, en tanto que, la vinculación que proponen los solicitantes con un parámetro de bienestar individual, resulta ser restrictivo del derecho fundamental al salario mínimo definido a nivel constitucional, en tanto éste último tiene una dimensión plural; de ahí que considere que debe ser declarada inconstitucional, precisamente por estar vedada en el artículo 35 constitucional, fracción VIII, en tanto que la consulta popular no puede tener como objeto los derechos humanos consagrados en esta Constitución.
Por lo tanto, para mí, la consulta es inconstitucional. Gracias, señor Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señora Ministra.
Continúa a su consideración. Señor Ministro Pardo Rebolledo, tiene la palabra.
SEÑOR MINISTRO PARDO REBOLLEDO: Muchas gracias, señor Ministro Presidente. Voy a concretar mi participación, exclusivamente pronunciándome respecto de los puntos concretos que no compartiría del proyecto que se somete a nuestra consideración.
Me parece que el tema de la trascendencia nacional de los temas de la consulta, debe ser un apartado específico del propio proyecto, y es uno de los puntos que, en términos del artículo 5°, 27 segundo párrafo, de la Ley Federal de Consulta Popular, debe pronunciarse esta Suprema Corte de Justicia.
Ya lo comentaba el señor Ministro ponente, este aspecto lo considera implícito en algunos de los desarrollos que se contienen en el proyecto, pero me parece que siendo un elemento expreso señalado por el artículo 5° de la ley citada, debería hacerse un análisis también por separado del mismo en nuestro desarrollo.
Por otro lado, también en el párrafo diez del proyecto se señala, incluso, le dio lectura el señor Ministro ponente, que este Tribunal no se encuentra facultado para analizar las posibles consecuencias o efectos, en caso de que la consulta resulte procedente, y si bien, en principio, puedo coincidir con esta afirmación, me parece que habría que hacer referencia también a lo que establece el artículo 64 de la propia Ley Federal de Consulta Popular, en donde se prevé que, en caso de que se alcance el 40% de la lista nominal en la realización de la consulta, el Instituto lo hará del conocimiento de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, para que lo notifique a las autoridades correspondientes, para que dentro del ámbito de sus competencias realicen lo conducente para su atención; es decir, si bien comparto que en este momento, para efecto de la calificación de la constitucionalidad del tema de la consulta no es posible hacer referencia a las consecuencias o efectos de la misma, sin embargo, en la ley federal respectiva, sí establece la participación de este Alto Tribunal en este punto de los efectos de la propia consulta.
Finalmente, y ésta es la diferencia que me hace apartarme del sentido del proyecto, no comparto la afirmación que se hace en el mismo, en el sentido de que en el presente caso no se actualiza la prohibición prevista en el artículo 35, fracción VIII, numeral 3º, constitucional y 11, fracción IV, de la Ley Federal de Consulta Popular, en donde se excluye la posibilidad de consultar cualquier asunto que tenga que ver sobre ingresos o gastos del Estado.
En la propuesta que estamos analizando, sobre este punto se establece que, como el tema de la consulta no está incluido en las hipótesis que establece el artículo 72 y 74 de la Constitución, entonces no habría o no se actualizaría esta prohibición.
Sobre este requisito, el que la consulta no verse sobre ingresos o gastos del Estado, en realidad no nos dicen mucho los instrumentos del proceso legislativo, simplemente quisiera hacer referencia a dos: el primero es el dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Gobernación de la Cámara de Diputados, de veinticinco de octubre de dos mil once, en donde se señaló –abro la cita–: “En relación con los temas sobre los que pueden versar las consultas populares, se considera pertinente establecer ciertas materias en las cuales no procede este tipo de ejercicios y que se asume están reservadas en cuanto a la capacidad de decisión, exclusivamente a la competencia de las Cámaras del Congreso de la Unión, conjuntamente o de manera exclusiva de alguna de ellas, de conformidad a lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esas materias, en las que no procede la realización de consultas populares son: la electoral, los ingresos y gastos del Estado, la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de las Fuerzas Armadas”.
Como podemos ver, en este documento no se hace referencia alguna en relación con el alcance o el contenido de esta prohibición.
Posteriormente, en el proceso legislativo de creación de la Ley Federal de Consulta Popular que, como todos sabemos, es reglamentaria de la fracción VIII del artículo 35 constitucional, en relación con este tema de los conceptos de ingresos y gastos, el Senado de la República, en su carácter de Cámara Revisora, señaló en su dictamen lo siguiente, inicio la cita: “Las Comisiones Dictaminadoras desean señalar que, cuando la Constitución habla de ingresos y gastos, se refiere a la materia de ambos; es decir, se refiere a todo el campo de conocimientos y temas que conciernen a los ingresos y gastos públicos”. El Constituyente Permanente no quiso listar algún tópico particular de ambas materias y prefirió excluir cualquier asunto que tenga que ver con ellas.
De esta manera, llego a la conclusión de que la consulta, que ahora nos ocupa, si bien el tema de la misma ya se ha establecido es fijar nuevas bases para la determinación del salario mínimo en la medida en que deba, al menos, satisfacer las necesidades sobre la base de la línea de bienestar que establece el CONEVAL, y si bien también, en la solicitud de la consulta presentada originalmente se estableció que el único tema de la consulta era el salario mínimo, exclusivamente visualizado como un derecho de los trabajadores y previsto en el 123 constitucional, en su Apartado A, me parece que no se puede desvincular de todos aquellos aspectos, de todos aquellos elementos y de todos aquellos ordenamientos que tienen referencia al concepto de salario mínimo.
El proyecto, sobre este punto, reconoce que el tema de la modificación que propone la consulta, afecta –dice el proyecto– indefectiblemente a los ingresos o gastos del Estado; sin embargo, se llega a la conclusión de que esa afectación es indirecta.
Y analizando, decía, estos documentos del proceso legislativo, me parece que no hace distinción en la afectación cuando sea directa o indirecta, dice que prefirió excluir cualquier asunto que tenga que ver con ambas materias, con ingresos y gastos.
Claro, si se plantea esta división y se dice: es que lo único que se consulta es el salario mínimo como derecho de los trabajadores, y ahí se podría decir: y esto no es ingreso o no es gasto del Estado, yo lo aceptaría; pero si analizamos el salario mínimo en su contexto actual que no solamente está previsto en la Constitución como un derecho indiscutible de los trabajadores, sino que además ha sido utilizado ese concepto como referencia de una gran cantidad de legislación de orden tributaria, de orden financiera, de muchos órdenes, en muchos programas, en muchos de los documentos que necesariamente tienen que ver con ley de ingresos y con presupuesto de egresos.
Me parece que mientras no se haga lo que se ha dado en llamar la “desindexación” de todos estos elementos respecto del salario mínimo, el salario mínimo no puede desvincularse de todos estos elementos que lo toman en cuenta; simplemente por poner un ejemplo, en la Ley de Ingresos de la Federación se habla de un beneficio para devolución en caso de personas que adquieran diesel para su consumo final en las actividades agropecuarias o silvícolas.
El requisito para tener derecho a este estímulo, en relación con esta contribución, es que solamente lo podrán solicitar aquellas personas cuyos ingresos en el ejercicio inmediato anterior no hayan excedido de veinte veces el salario mínimo general, esto está en la propia ley de ingresos, pero en muchas otras disposiciones y normativas de orden tributario fiscal, el elemento del salario mínimo es tomado en cuenta para referencia de muchos conceptos.
Así es que, si se presentara esta consulta después de haber hecho la desvinculación del concepto de salario mínimo a todos estos elementos, digamos, ajenos a su propia naturaleza pero que hacen la referencia al mismo, sí podríamos decir, como lo pretende el solicitante, que el salario mínimo es un concepto que se puede aislar de todas las vinculaciones que tiene con los demás temas y que solamente se puede analizar en el marco del artículo 123 constitucional, pero mientras no se haga esta desvinculación que tiene el salario mínimo con todos estos elementos, cualquier modificación que se haga al salario mínimo, y en este caso la consulta lleva esa finalidad, determinar nuevas bases para fijar el salario mínimo, impacta en todos estos elementos que, como dice el dictamen que les acabo de leer de la Cámara de Senadores, tiene que ver con ellos, tiene que ver con los ingresos y con los gastos del Estado.
Y como no encuentro base ni constitucional, ni legal para hacer la distinción entre una afectación indirecta y una afectación directa, creo que el propio órgano, en este caso la Cámara Revisora, es expresa al determinar que el Constituyente Permanente no quiso listar algún tópico particular de ingresos y gastos, y prefirió excluir cualquier asunto que tenga que ver con ellos; y para mí, el asunto de esta consulta sí tiene que ver con ingresos y gastos del Estado. Y en esa medida estimo que se actualiza la prohibición expresa de la fracción VIII, numeral 3º del artículo 35 constitucional. Y, por esas razones, no compartiría la propuesta del proyecto. Gracias, señor Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señor Ministro Pardo Rebolledo. Continúa a discusión. Señor Ministro Arturo Zaldívar.
SEÑOR MINISTRO ZALDÍVAR LELO DE LARREA: Gracias, señor Ministro Presidente. Sin duda, como ya se ha puesto de manifiesto aquí, este tema de la consulta popular que por primera vez abordamos en este Tribunal Pleno, ya con una consulta presentada conforme a la Constitución y a la ley, es no sólo de enorme trascendencia, sino también de múltiples aristas que lo complica.
En primer lugar, porque es una función no jurisdiccional de la Suprema Corte, y siempre cuando un Tribunal Constitucional tiene que abordar un tema que no es jurisdiccional, genera cierta problemática inherente de una materia que aunque tiene una vertiente de constitucionalidad, también tiene una vertiente innegable de política, de técnica de elaboración y de percepción de preguntas en instrumentos de democracia directa como el que nos ocupa.
Por el otro lado, también, porque quizás la reglamentación que se dio a esta Institución tanto en el artículo 35 constitucional como en la ley reglamentaria, deja muchas dudas y muchos aspectos que quizás adelante tendrán que clarificarse para que la consulta popular tenga una mayor efectividad; de cualquier suerte, estimo que lo que resolvamos en éste y en los asuntos siguientes, va a servir para ir fijando algunos parámetros iniciales sobre la reglamentación constitucional de este tipo de instrumentos.
Debo decir que no comparto el proyecto, tengo muchas diferencias con él, pero por razón de método, solamente me voy a centrar, en este momento, si la materia de la consulta que se nos plantea es constitucional o no; y aquí, quisiera, primeramente, hacer una precisión metodológica, que es simplemente mía, no tiene por qué ser compartida por el Tribunal Pleno, pero me parece que la constitucionalidad de la materia de la consulta no puede desvincularse de la constitucionalidad del objeto de la pregunta, porque en la Carta de Intención, por ejemplo, se nos dice cuál es el tema de la consulta: “ingreso digno para los trabajadores”; creo que nadie podría decir que “ingreso digno para los trabajadores” sea un tema vedado por la Constitución; sin embargo, lo cierto es que la trascendencia o no constitucional de ese tema, se da cuando tenemos el objeto ya propiamente de la pregunta, porque aunque el tema en general pueda ser plausible o constitucional, ya cuando se aterriza, puede generar un objeto de consulta, cuya materia sea inconstitucional, porque la pregunta no reúne los requisitos de constitucionalidad.
Desde esta lógica, me parece que la Suprema Corte tendría que verificar: primero, que el objeto de la consulta sea de trascendencia nacional; segundo, que la pregunta derive directamente de la materia de la consulta; tercero, que el objeto de la consulta sea constitucional; y cuarto, que la pregunta no sea tendenciosa o contenga juicios de valor, en prelenguaje neutro, sencillo y comprensible, y produzca una respuesta categórica en sentido positivo o negativo.
En relación con el tercer paso, es decir, que el objeto de la consulta sea constitucional, como ustedes saben, la Constitución expresamente establece que el objeto de la consulta debe ser constitucional; sin embargo, como lo decía anteriormente, para mí, el objeto, la materia de la consulta, no puede desvincularse del objeto de la consulta, que se da precisamente con la pregunta.
Para mí, es a través de la pregunta, como podemos nosotros determinar si el objeto realmente es constitucional o no, porque en el caso concreto, si nosotros vamos al tema general de la Carta de Intención correspondiente, de petición de consulta popular, dice: ingreso digno para los trabajadores, pero realmente si vemos la pregunta, dice: ¿Estás de acuerdo en que la Ley Federal del Trabajo establezca que la Comisión Nacional de Salarios Mínimos fije un nuevo salario mínimo que cubra todas las necesidades de una familia para garantizar al menos la línea de bienestar determinada por el CONEVAL? Para mí, de aquí se deriva que realmente el objeto de la consulta es decidir si debe tomarse en cuenta o no, la línea de bienestar, calculada por el CONEVAL, en la fijación del salario mínimo; y eso, desde mi perspectiva, hace toda la diferencia, porque en un tema de consulta, así de abstracto, creo que difícilmente podríamos encontrar una percepción de constitucionalidad, y me parece que la intención del Constituyente fue precisamente analizar la materia a través de la pregunta; otra cosa es si la pregunta es tendenciosa, y todo lo demás, creo que ése es otro tema, al menos, ése es mi punto de vista; y en el caso concreto, desde mi óptica personal, me parece que el objeto de esta pregunta no es constitucional. Me parece que es un tema que eventualmente puede restringir derechos, y que además no respeta el artículo 123 constitucional.
El artículo 123 constitucional, Apartado A, en su fracción VI, dice lo siguiente: “Los salarios mínimos que deberán disfrutar los trabajadores serán generales o profesionales. Los primeros regirán en las áreas geográficas que se determinen; los segundos se aplicarán en ramas determinadas de la actividad económica o en profesiones, oficios o trabajos especiales.
“Los salarios mínimos generales deberán ser suficientes para satisfacer las necesidades normales de un jefe de familia, en el orden material, social y cultural, y para proveer a la educación obligatoria de los hijos. Los salarios mínimos profesionales se fijarán considerando, además, las condiciones de las distintas actividades económicas.
“Los salarios mínimos se fijarán por una comisión nacional integrada por representantes de los trabajadores, de los patrones y del gobierno, la que podrá auxiliarse de las comisiones especiales de carácter consultivo que considere indispensables para el mejor desempeño de sus funciones.”
En mi opinión, hay por lo menos los siguientes problemas con el objeto de la consulta: primero, me parece que se está vulnerando la libertad que el artículo 123, fracción VI, da a los representantes de los trabajadores como integrantes de la Comisión Nacional de Salarios Mínimos, porque se le está fijando qué tiene que hacer, tomando como mínimo esa cuestión del CONEVAL, pero, en segundo lugar, si nosotros vemos como el CONEVAL mide la pobreza, utiliza dos líneas de ingreso, la línea de bienestar mínimo que equivale al valor de la canasta alimentaria por persona al mes, y la línea de bienestar equivalente al valor total de la canasta alimentaria, y de la canasta no alimentaria por persona al mes; y luego, el CONEVAL calcula el bienestar tanto en medio rural como en medio urbano, y aquí hay una primera distinción: el artículo 123 habla de jefe de familia, el CONEVAL mide personas, me parece mucho más amplia la protección que da el artículo 123, que la protección que se pretende a través del CONEVAL.
Por el otro lado, ¿qué línea de bienestar? ¿La de bienestar mínimo o la línea de bienestar? Vamos a suponer que fuera la línea de bienestar, interpretando la manera más favorable, es equivalente al valor de la canasta alimentaria y no alimentaria por persona al mes, pero el artículo 123 no dice eso, el artículo 123 dice: “Los salarios mínimos generales deberán ser suficientes para satisfacer las necesidades normales de un jefe de familia, en el orden material, social y cultural, y para proveer a la educación obligatoria de los hijos”; consecuentemente, válidamente, se podría tomar como buena la pregunta que se hace y que la Comisión Nacional de Salarios Mínimos cumpliera en sus términos la referencia del CONEVAL, y esto ser insatisfactorio, en términos del artículo 123 constitucional.
Por ello, desde mi perspectiva, estamos en presencia de una restricción de derechos humanos que no puede ser materia de consulta, porque esta referencia, aunque sea plausible la intención, la realidad es que la referencia del CONEVAL, no garantiza, ni de lejos, lo que exige el artículo 123, fracción VI, segundo párrafo, y consecuentemente, por ello, desde mi perspectiva personal, la materia de la consulta es inconstitucional y no es procedente que se lleve a cabo el procedimiento sucesivo.
Gracias, señor Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señor Ministro Arturo Zaldívar.
Señor Ministro Luis María Aguilar.
SEÑOR MINISTRO AGUILAR MORALES: Gracias, señor Ministro Presidente. Bajo el análisis del aviso de intención y el contenido de la propuesta como parámetros básicos, aunque no exclusivos para la definición de la constitucionalidad o no de la materia de la consulta, se aprecia que su propósito obedece a la necesidad de involucrar a la ciudadanía en el debate acerca de la fijación de un nuevo salario mínimo general que satisfaga las necesidades normales de una familia, acorde con el orden nacional e internacional, y desde la perspectiva de una línea de bienestar fijada, en este caso, por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, conocido como CONEVAL.
El proyecto que debo reconocer que hace el señor Ministro Cossío es un proyecto realmente muy concreto, muy específico, que se fija y hace el análisis cuidadoso, con la brevedad que se agradece, del estudio integral de las cuestiones que se someten y que, desde luego, estamos ante una construcción, no sólo reciente en la Constitución en la ley, sino también en esta propia Suprema Corte, que no teníamos antecedentes, desde luego, de un tipo de asuntos de esta naturaleza, que más que un asunto jurisdiccional, es una cuestión de opinión sobre la constitucionalidad de ciertos temas.
Yo, a diferencia de algunas opiniones, estoy de acuerdo en la parte del proyecto donde señala que los efectos de lo que resulte de la consulta que, en su caso, se valorara o se validara, creo que no es ni siquiera momento para discutirlo, porque esto será, en su momento, la consecuencia del cumplimiento de lo que el artículo 64 de la Ley Federal de Consulta Popular establece, que si bien señala que la Suprema Corte es la que hará la notificación a las autoridades correspondientes en el ámbito de su competencia para que realicen lo conducente, aún desde esa lectura, se me hace difícil establecer a priori cuál podría ser la consecuencia de esta comunicación de la Suprema Corte.
Como lo muestra el proyecto, un acercamiento inmediato sobre la sustancia de esa temática, llevaría a considerar que se trata de un tópico que al menos, nominativamente no se encuentra en las hipótesis de inclusión que indica el artículo 35, fracción VIII, numeral 3º de la Constitución y 11 de la Ley Federal de Consulta Popular y que, por ende, es susceptible de servir de sustento válido para efectos de la consulta, ante la constitucionalidad de la materia que la contiene.
No obstante, en este caso, y siempre atendiendo al principio de que se debe favorecer en este tipo de consultas y de valoraciones que hace la Suprema Corte, a que la consulta se realice considerando que es una forma, un derecho reconocido por la Constitución de participación ciudadana, aun en eso, y con base en esa premisa, de cualquier manera, en este caso, la valoración pausada de estos supuestos de exclusión, para mí, especialmente el relativo a los ingresos y gastos del Estado contradice tal conclusión para desprender que la materia sobre la que se imprime la consulta no posee esa viabilidad.
En este sentido, debo destacar que considero que para estos casos, la interpretación que emprenda la Suprema Corte de Justicia de la Nación, alrededor de las referidas hipótesis debe ser estricta, de modo que, en todo momento —como decía— se favorezca la eficacia de la consulta y no una automática imposibilidad.
Sin embargo, en el caso, aun bajo ese análisis estricto de los temas que pueden ser objeto de la consulta, me parece que la materia que presenta, es decir, la vinculada con la integración del salario mínimo sí tiene una incidencia natural y directa en el ingreso y gasto del Estado, conforme a la realidad legislativa que nos rige hasta el momento, desde luego, de la que no puede separarse y que, por tanto, el constituir una temática excluida por el texto constitucional resulta inadmisible para efecto de la consulta, y es que el salario mínimo en mayor o menor medida se desdobla en multiplicidad de dimensiones, pero que, a fin de cuentas, trascienden directa o indirectamente al marco de los ingresos y gastos del Estado, dentro del sistema económico, por ejemplo, como parámetro mínimo de retribución para servidores, como unidad para el otorgamiento de pensiones y prestaciones para el pago de cuotas, para el pago de multas y, por ejemplo, en materia de ingresos fiscales, que eso, desde luego, es una cuestión de ingresos del Estado; le pondría como ejemplo además de los artículos 27, 28, 74 y otros, específicamente el artículo 93 de la Ley del Impuesto Sobre la Renta, en donde el salario mínimo es el parámetro obligado para la determinación de cuáles son los ingresos que no pagarán impuestos; y, ahí, en todas sus veintinueve fracciones, la Ley del Impuesto Sobre la Renta, señala el referente inevitable del salario mínimo en montos diversos.
En todo caso, considero que mi perspectiva, en este caso, no guarda correspondencia para todo lo que tenga que ver con los salarios mínimos, pero debo ser tajante en la consideración de que la interpretación de lo que puede o no formar parte de las consultas, en contraste con los parámetros temáticos que se prevén, debe realizarse de manera particular, sin poder hacer declaraciones generales al respecto.
En consecuencia, en esta parte, considero que el tema que se pretende está vedado por la disposición constitucional en que se funda la consulta popular, que es el artículo 35 constitucional; y, por lo tanto, no estaré de acuerdo con la procedencia; sin embargo, y adelantándome ante la posibilidad para tratar de no volver a intervenir, sobre la posibilidad de que se considerara por la mayoría, que sí es constitucional este tema, yo de cualquier manera no comparto tampoco la cuestión de la pregunta, ni la original ni la modificada.
La pregunta original porque considero que, inclusive, se puede considerar que sí tiene un juicio de valor y una orientación directa hacia el consultado que impide una respuesta eficaz.
Los juicios de valor u orientación que para este caso expulsa la norma constitucional, se refieren a la construcción de argumentos que reducen el entendimiento de una cuestión para anticipar una respuesta general en función de los valores operantes en un contexto y tiempo concreto.
Así, cuando el texto de la pregunta interroga al receptor para que manifieste si está de acuerdo en que en la Ley Federal del Trabajo se establezca un nuevo salario mínimo que cubra todas las necesidades de una familia para garantizar al menos la línea de bienestar, lo que anticipa es, desde luego, una respuesta general afirmativa, tomando en cuenta que las condiciones de precariedad que existen en la mayoría de la población mexicana, evidentemente pugnarían por una mejora en la integración de su salario, cualquier persona así lo pensaría sin más reflexión. Casi lo mismo podría decirse en el extremo tendencioso que prohíbe la ley, porque del modo anotado, pareciera que la pregunta induce a una respuesta preconcebida.
Tampoco convengo en los términos de la pregunta modificada, en principio, porque cuestionaría, de cualquier manera, la posibilidad de hacerse la modificación de una pregunta, que si bien está en la ley, de cualquier manera no me parece tan clara en el texto constitucional y, por otro lado, porque la modificación de la pregunta alteraría el propósito o intención inicial de quienes firmaron de la cantidad de firmas que se recabaron para generar la consulta, respecto de un texto específico de una pregunta que ahora se estaría modificando, y que pareciera contrariar, o al menos, no coincidir con la pregunta que sirvió de base para la anuencia de las personas que formularon la solicitud de consulta.
Por otro lado, tampoco considero que se modifique la pregunta como se está proponiendo, porque de cualquier manera, sí podría pensarse que se modifican los alcances; la pregunta original se refiere a la Ley Federal del Trabajo; la pregunta como está modificada es más abierta y más genérica, y podría pensarse, inclusive, que la intención pudiera llegar, o la consecuencia pudiera llegar hasta una reforma a la Constitución, que no me pronuncio si es posible o no, pero que sí, de alguna manera, no coincide con la intención original de los firmantes de la solicitud.
De cualquier manera, señor Ministro Presidente, señoras Ministras y Ministros, no coincido con la propuesta, y considero que es inconstitucional, y no debe aprobarse esta consulta. Gracias, señor Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señor Ministro
Aguilar Morales. Señor Ministro Franco González Salas.
SEÑOR MINISTRO FRANCO GONZÁLEZ SALAS: Gracias, señor Ministro Presidente. Voy a tratar de ser lo más breve posible. Yo vengo de acuerdo con el proyecto, por supuesto tengo algunas diferencias.
Estoy de acuerdo con muchas de las consideraciones que se han vertido, inclusive, por algunos de ustedes que han votado en contra; algunas de las consideraciones del Ministro Gutiérrez Ortiz Mena, inclusive, entiendo que podrían servir hasta para reforzar el proyecto; igual que ha habido alguna otra por parte de ustedes en sus intervenciones.
Simplemente quiero precisar algunos puntos de los que me separo específicamente, y simplemente los enuncio.
Como algunos de ustedes lo han señalado, creo que cuando hablamos del sistema financiero como lo menciona el proyecto, es el sistema de finanzas, no puede entenderse de otra manera, y creo que restringirlo, como lo hace el proyecto, es llevarlo a un punto absolutamente válido desde una óptica estrictamente de carácter fiscal, pero creo que tendría otras implicaciones; consecuentemente, me separaría en este punto.
También me separo del razonamiento que se hace para definir aquello que no es un juicio de valor y que considera que esto no es posible hacerlo; creo que sí es, y que en las preguntas sí puede haber juicios de valor evidentemente que no valdrían constitucionalmente.
Yo tuve una duda muy fuerte en cuanto al tema que varios de las señoras y señores Ministros –perdón, porque la Ministra Luna Ramos no ha intervenido– respecto a si el que se pretenda involucrar al CONEVAL en la determinación de la Comisión de Salarios Mínimos, puede resultar una injerencia indebida; dejo aparte lo de los ingresos, no lo voy a tocar, creo que es un tema diferente, aquí estamos hablando de salarios mínimos como concepto, es un concepto general que afecta a todos los trabajadores, a muchos más millones de trabajadores que no están dentro del régimen del Apartado B, y que en el Apartado B lo único que se hace es una referencia como un mínimo al salario mínimo, por eso no me voy a referir a ese tema, pero, 43 eventualmente, dependiente de cómo quede la votación, formulare un voto en que haría consideraciones.
Aquí, lo que quiero señalar, y por qué me convencí de que era válido, y esto lo vinculo con la pregunta, porque sí considero que este Pleno tiene facultades para reformular la pregunta, en tanto, obviamente, no cambie la sustancia, la esencia del planteamiento de la materia de la consulta.
Me convencí de que es perfectamente válido esto, por lo siguiente: en primer lugar, en nada cambia la obligación que tiene la Comisión Nacional de Salarios Mínimos; en realidad hablar de jefe de familia, como lo hace la Constitución en el artículo 123, a las necesidades de una familia, es una cuestión mínima que no tiene ningún problema, estamos hablando de lo mismo. Y el artículo 123, como aquí se ha dicho, establece claramente cuál debe ser el salario mínimo, no dice que debe ser otro, es el que establece, para estos efectos dice: “Los salarios mínimos generales deberán ser suficientes para satisfacer las necesidades normales de un jefe de familia, en el orden material, social y cultural, y para proveer a la educación obligatoria de los hijos”. Éste es el concepto de salario mínimo constitucional; a nadie escapa que evidentemente esto está vinculado con la condición económica del país, y para eso se establece un órgano que tiene como competencia fijar los salarios mínimos que se entrega tripartitamente, como aquí se ha dicho, y que tiene que ser el que defina cuál es el salario mínimo.
Sin embargo, desde que se creó la Comisión, y desde que yo recuerdo en alguna reforma a la ley del 31 y, por supuesto, está en la ley del 70, si ustedes ven cómo está definido el procedimiento para fijarlos, en el artículo 562 dice: “Para cumplir las atribuciones a que se refiere la fracción III del artículo anterior, la Dirección Técnica deberá:” La Dirección Técnica es el órgano fundamental de la Comisión para proporcionar todos los elementos para que la comisión fije los salarios mínimos. La fracción I dice: “Practicar las investigaciones y realizar los estudios necesarios y apropiados para que el consejo de representantes pueda determinar, por lo menos”. Y como obligación de esta dirección técnica, en la fracción III se establece: “Solicitar toda clase de informes y estudios de las instituciones oficiales, federales y estatales y de las particulares”, es decir, es una obligación hacerlo hasta ahora.
Ahora bien, el CONEVAL, —y esto es algo para mí fundamental, que fue lo que me inclinó a pensar que es correcto— es otro órgano constitucional, está previsto en el artículo 26, en su Apartado C, de muy reciente creación, en donde dice: “C. El Estado contará con un Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, que será un órgano autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propios, a cargo de la medición de la pobreza y de la evaluación de los programas, objetivos, metas y acciones de la política de desarrollo social”. Éste es un concepto muy amplio, pero, por supuesto, dentro del objeto de este órgano constitucional está precisamente eso; consecuentemente, no veo que riña, eventualmente que a la luz de una consulta que tiene por objeto señalar que si se puede tomar como referente un índice de un órgano constitucional que se encarga de medir esto, pueda ser una base o una consideración importante para el otro órgano constitucional que fija los salarios mínimos; en nada riñe.
Yo tenía, —y lo voy a dejar, porque ofrecí que sería breve, y lo voy a ser— alguna consideración en relación a la pregunta precisamente para tratar de considerar esto, cumpliendo con el objeto de la consulta que se planteó.
Por todas estas razones, insisto, las demás diferencias que tengo con el proyecto, no afectan en lo más mínimo su sentido, votaré a favor del mismo y, en su caso, me pronunciaré en un voto sobre todas estas consideraciones que, eventualmente, o son de diferencias con el proyecto en algunos aspectos, o son de reforzamiento. Gracias.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señor Ministro Franco González Salas. Señora Ministra Margarita Luna Ramos.
SEÑORA MINISTRA LUNA RAMOS: Muchas gracias, señor Presidente. Señora Ministra, señores Ministros, quiero expresar mi manera de pensar, respecto de esta consulta.
En primer lugar, la pregunta original –perdónenme que la vuelva a leer, sé que la han leído varios de los compañeros, pero es indispensable para la argumentación que traigo– dice: “¿Se está de acuerdo en que la Ley Federal del Trabajo establezca que la Comisión Nacional de Salarios Mínimos fijé un nuevo salario mínimo que cubra todas las necesidades de una familia para garantizar al menos la línea de bienestar, determinada por CONEVAL?”.
Aquí yo encuentro un primer problema que, de alguna manera, coincide con lo expresado ya, por algunos de los señores Ministros.
En esta primera parte, sí considero que hay un cambio fundamental de lo establecido por el artículo 123 constitucional; en el artículo 123, como ya se ha mencionado, se establece la posibilidad de determinar un salario mínimo, tanto profesional, como general para los trabajadores, y los primeros se rigen por áreas geográficas que determinen, y los segundos se aplican según las determinadas ramas de la actividad económica.
Ahora, los salarios mínimos generales deberán ser suficientes para satisfacer las necesidades normales de un jefe de familia en el orden material, social y cultural, y para proveer a la educación obligatoria de los hijos; los salarios mínimos profesionales se fijarán considerando además las condiciones de las distintas actividades económicas.
Y luego, nos dice el párrafo tercero: “Los salarios mínimos se fijarán por una comisión nacional integrada por representantes de los trabajadores, de los patrones y del gobierno, la que podrá auxiliarse de las comisiones especiales de carácter consultivo que considere indispensables para el mejor desempeño de sus funciones.” Sí la idea fundamental fuera que CONEVAL operaría como una comisión a las que se refiere esta comisión consultiva, a que se refiere esta última parte de la fracción VI del artículo 123, quizá yo no vería un problema de constitucionalidad serio, porque, de alguna manera, está estableciendo la posibilidad de que la Comisión Nacional de Salarios Mínimos pueda tener otros referentes de carácter consultivo; pero en la pregunta no se le da precisamente esa acepción, si no que se dice que debe de fijar el salario mínimo que cubra todas las necesidades de una familia para garantizar al menos la línea de bienestar determinada por CONEVAL; entonces, ya no se le da la acepción que, de alguna manera, podría establecerse en este último párrafo de la fracción VI del artículo 123. Si se le diera el aspecto de comisión consultiva, quizá no sería contrario prácticamente al texto constitucional, pero cuando se está determinando que cuando menos tiene que ser eso, se está especificando que hay que ir necesariamente a lo establecido por los parámetros establecidos por CONEVAL.
Entonces, por estas razones, me parece que sí hay una contradicción con lo establecido por el artículo 123, porque aun cuando se esté determinando que lo establezca la Comisión Nacional de Salarios Mínimos, lo cierto es que se está sustituyendo prácticamente el segundo párrafo del artículo 123, por las razones que nos da el CONEVAL y los parámetros establecidos para su determinación.
No voy a entrar en detalle, el señor Ministro Arturo Zaldívar, de alguna manera, hizo referencia a ellos de manera más específica; entonces, simple y sencillamente marco que aquí existe una diferencia con lo establecido por el propio artículo 123 constitucional y, en mi opinión, yo creo que la consulta, no puede, en un momento dado, establecer situaciones o parámetros que, de alguna manera, contradigan lo ya establecido por la Constitución, porque esto implica, de alguna forma, la posibilidad de reformar la propia Constitución, a través de una consulta popular y, en mi opinión, esto no sería válido, porque el artículo 135 de la Constitución no fue reformado en este sentido para establecer como posibilidad de reforma constitucional, la consulta formulada a través del artículo 35, fracción VIII; entonces, por estas razones, me parece que el artículo 135 sigue siendo muy claro, sigue estableciendo que las únicas formas para reformar la Constitución son a través del Constituyente Permanente, que es el Congreso de la Unión en el que se determina esta posibilidad de reforma a través del voto de las dos terceras partes, que será además establecido con la mayoría de los Congresos locales de los Estados.
No me amplío más, en todo caso sería motivo, a lo mejor, de un voto concurrente o particular, en su caso, si es que fuera necesario ampliarme sobre cuáles son las facultades, las atribuciones, y cómo entiendo al Poder Constituyente Permanente.
Ésa es una primera razón por la que considero que la pregunta original podría no ser acorde con la Constitución, pero el proyecto nos está proponiendo además la posibilidad de modificar esta pregunta, y nos dice en la modificación: ¿Estás de acuerdo en que se fije un nuevo salario mínimo que resulte suficiente para que una familia adquiera los bienes y servicios requeridos para cubrir sus necesidades alimentarias y no alimentarias? Por principio, no se ha discutido en este Pleno, pero la primera situación convendría determinar: ¿Es factible que la Suprema Corte de Justicia de la Nación haga una modificación a este tipo de preguntas en consultas populares? Quizá la respuesta muy simple, podría decirse: en cierta forma sí, porque el artículo 26, en su fracción II, inciso b), de la propia Ley Federal
de Consultas Populares establece la posibilidad de modificación; sobre esa base se diría: “La propia ley lo está estableciendo”. Sin embargo, creo que tendríamos que analizar realmente si este artículo va de acuerdo con lo que se determina para efectos del objeto de la propia consulta y de la determinación de la materia misma de la consulta, porque en esta modificación podríamos nosotros llegar a variar el objeto y la materia de la misma consulta y cuando creo que no es la Suprema Corte de Justicia de la Nación el órgano legitimado para formular este tipo de consultas.
Por esa razón, en lo particular, me parece que no deberíamos modificar la pregunta original, pero aun en el caso de tenerla por modificada, aquí encuentro el otro problema al que ya se han referido algunos de los señores Ministros que me han precedido en el uso de la palabra, y esto es en relación con que el salario mínimo; si tomamos en consideración a éste como la pregunta de: ¿qué es suficiente para que una familia adquiera los bienes y servicios? Es una pregunta muy plausible, por supuesto, que todo el mundo estaría en la tesitura de que es lo deseable; lo que todo el mundo quisiera es que un salario mínimo satisfaga todas estas necesidades, no creo que hubiera alguien que contestara negativamente a este tipo de preguntas, pero aquí viene una parte muy importante a la que ya se han referido la señora Ministra y alguno de los señores Ministros que me precedieron en el uso de la palabra.
La otra parte importante es: no estamos viendo la pregunta de manera aislada para determinar si esto cumple o no con otro, dijimos –y se ha dicho por otros de los señores Ministros– que el salario mínimo se encuentra indexado realmente a muchos conceptos dentro de nuestra propia Constitución, y en innumerables leyes secundarias, y que redundan en situaciones específicas, no solamente en cuestiones relacionadas con el alza del salario mínimo de los trabajadores.
Si nosotros pensamos que en el propio artículo 35, fracción VIII, hay una restricción en el sentido de que la materia de la consulta no puede estar relacionada con el gasto que realiza el Estado, nada más vayamos al artículo 123, en el Apartado B, en la parte correspondiente donde se establecen los salarios mínimos de los trabajadores en materia burocrática, y ahí estaríamos determinando, en primer lugar, una materia de gasto directo del Estado, porque quien cubre estos salarios justamente es el Estado.
Y, por otro lado, nada más como muestra, podría decirles, estamos en el artículo 41 de la Constitución, donde tendríamos la posibilidad de determinar que esto repercute de manera específica en el subsidio que se les otorga a los partidos políticos.
Nos dice este artículo 41: “El financiamiento público para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes se fijará anualmente, multiplicando el número total de ciudadanos inscritos en el padrón electoral por el sesenta y cinco por ciento del salario mínimo diario vigente para el Distrito Federal.”
Entonces, aquí tenemos otra erogación directa del Estado para efectos de subsidio de los partidos políticos, y podríamos tener así, muchísimos otros artículos, donde diría que el salario mínimo incide de manera directa en el gasto que realiza el Estado, y de manera, a lo mejor un poco más indirecta, únicamente como referente, está lo relacionado con todas aquellas cuestiones relativas a las multas, a los aprovechamientos, a los que ya el señor Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena hizo relación tomando en consideración que es ésta la base o el parámetro para poder determinar estas situaciones.
Entonces, de alguna manera, la segunda pregunta formulada, está perfectamente relacionada, en mi opinión, con lo que incide en el gasto del Estado y por esta razón incurre en una de las prohibiciones que se establecen de manera constitucional, por el artículo 35 de la Constitución.
Sobre estas bases, señor Presidente, señora y señores Ministros yo me manifiesto, muy respetuosamente, en contra de la propuesta del proyecto que se ha puesto a nuestra consideración. Gracias, señor Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señora Ministra Luna. Bien, voy a dar mi punto de vista para concluir esta primera ronda, por si hubiera alguna segunda o tercera. También pretenderé ser breve.
Creo que se ha significado por alguno de los compañeros, todos estamos conscientes de ello, que estamos enfrentando uno de los temas novedosos de nuestro reformado Texto Constitucional.
En los últimos años, hemos estado transitando, como Tribunal Constitucional, precisamente en el trabajo cotidiano, decantando los criterios que hagan factible la puesta en marcha de las nuevas figuras, y ésta es una de ellas, que está conociendo este Alto Tribunal, esta Suprema Corte de Justicia, en la etapa que le corresponde, en este proceso de consulta popular, diseñado por la Constitución en el artículo 35 correspondiente y en la nueva ley federal que la desarrolla.
Esto ha sido importante hacerlo, ahora, a partir de un primer proyecto, que si bien ha sido analizado como unidad, ha dado la oportunidad para ir decantando los requisitos constitucionales y legales por cada una de las señoras y de los señores Ministros; hemos estado analizando, en principio, la fijación de la materia de la consulta, la constitucionalidad de la materia de la consulta, la trascendencia nacional que también es una exigencia para efecto de su procedencia.
Cierto, decía el Ministro Pardo Rebolledo, no tiene una apartado específico el proyecto, más sí tiene un texto y así lo refirió el Ministro ponente en su desarrollo, que yo siento que esto se subsanaría nada más simplemente con hacer un apartado, en este texto, en tanto que el desarrollo está ahí referido en la justificación, precisamente de la amplitud geográfico-política, en el contenido de trascendencia nacional, que encuentra aplicación en el tema de salario mínimo. Vamos, en ese desarrollo que está ínsito en la propuesta de este proyecto.
Después de la trascendencia se ha transitado en la revisión de la pregunta, ¿existe correspondencia entre la pregunta y la materia determinada? Habré de decir, para seguir con este desarrollo, que sí comparto la propuesta del proyecto y estaré como todos, y cómo hemos estado todos, compartiendo apartados y pronunciamientos del proyecto, en tanto que, precisamente del diseño que tiene para su construcción y análisis, precisamente en esta etapa que nos corresponde, nos lleva a estar en coincidencias y deferencias, algunas que sí son irreconciliables, definitivamente para efectos de procedencia, para que siga transitando la consulta, otras, ya en el diseño del análisis de la pregunta, en lo particular, la construcción gramatical, otro, en el tema de las prohibiciones, para unos sí, para otros no, en esta construcción a partir de esta propuesta ─insisto─ integral que se hace en el proyecto.
En lo particular, también comparto la gran mayoría de la propuesta del proyecto. Sí me separo, también tengo diferencias en los conceptos o en algunas propuestas que se hacen; en el sentido de cómo va la votación, habré de dejarlos en algún voto, pareciera que también habremos de dejarlo en algún voto, pero creo que es importante, inclusive, esta construcción de anuncio de votos, todo irá abonando precisamente a la construcción, desde el punto de vista constitucional que nos atañe, de la consulta popular, un mecanismo de la democracia, que ahí está en la Constitución, que hay que darle sentido, hay que darle camino para que transiten las reformas constitucionales, y eso nos toca a nosotros, decir por dónde sí, por dónde no, a partir de los textos constitucionales, la revisión de los textos legales, que es lo que ahora nos está ocupando.
En este tema, se ha manifestado, en principio, esa situación que pudiera presentarse, en lo particular, a mí me ha pasado, que en una primera lectura, pensar en el tema de ingresos y gastos del Estado, pero advirtiéndolo, analizándolo en una perspectiva de derechos, deja de lado el ingreso y el gasto.
Se entra a una perspectiva de derechos, y nos encontramos que tiene una caracterización no solamente en la doctrina, sino también en los instrumentos internacionales, el salario; el salario tiene una caracterización, el mínimo vital como parte integrante del salario, tiene una caracterización protectora de derechos humanos, el derecho al trabajo, el derecho al salario están inmersos ahí, y desde la perspectiva de algunos, no de todos, se deja de lado esta situación de ingreso–gasto, para privilegiar precisamente una concepción desde una perspectiva de derechos; en tanto que, también desde esa perspectiva están en juego dos derechos fundamentales: el derecho a participar o convocar una consulta popular en un juego democrático y el derecho humano fundamental de toda la ciudadanía, en lo individual, de votar esa consulta popular; o sea, se están congeniando y están presentes dos derechos fundamentales en torno a una consulta popular, y en el tema concreto, el derecho humano, a un salario mínimo digno, que con eso, para algunos es suficiente que transite en una situación de esta naturaleza.
***
¿Dónde me separo del proyecto? En la configuración de la pregunta. Participo, desde luego, que es constitucional, pero desde mi punto de vista, creo que sí hay elementos para ––si se vale decir–– respetar la forma en que está estructura y que así se analice, con sus virtudes y sus defectos, porque es difícil, y aquí tomo del Ministro Luis María Aguilar Morales, una expresión que dijo: “Se estaría revisando la voluntad de aquellos que firmaron que sí se llevara a cabo una consulta en relación con esa pregunta en particular”.
Es una situación a considerar, a lo mejor sí es cierto; a lo mejor no es cierto; a lo mejor otras salidas para determinar esta situación, no es ése el aspecto, sino la construcción, entonces, me lleva a acotarla. ¿Es revisable?, sí es revisable, pero de manera extraordinaria; de una manera extraordinaria, no siempre, tiene que ser acotada definitivamente esta interpretación, desde mi punto de vista, pero ése es el trabajo que venimos haciendo; ése es el trabajo en cual estamos transitando ahora, y aquí, por el momento, me pronuncio en este sentido, de estar de acuerdo con esas particularidades o diferencias, con la propuesta del proyecto.
Señor Ministro ponente Cossío Díaz, tiene usted la palabra.
SEÑOR MINISTRO COSSÍO DÍAZ: Gracias, señor Ministro Presidente. En cuanto a los aspectos formales, quisiera hacer algunos comentarios.
Lo primero, decía alguno de los señores Ministros ––no voy a personalizar los argumentos, para abreviarlos–– que está, el proyecto, determinado por razón de la firma del entonces Presidente del Partido Acción Nacional, y esto es así, porque lo que estamos revisando es la pregunta. Creo que la parte de la consulta viene después que nosotros hayamos calificado la consulta, así es también como fue turnado el expediente y las notas por parte de la Cámara de Diputados, pero si éste fuera el caso, yo no tendría ningún inconveniente en hacer esta adecuación.
Desde luego, sé que estoy en una votación de seis, cuatro, y que es minoritario, pero quiero tener la gentileza con usted, de decir que sí estaría dispuesto a conceder. Me que clarísima la situación.
En segundo lugar, el tema de la trascendencia, lo decía muy bien alguno otro de los señores Ministros, ya fue considerado por mí, en la presentación de la nota. No tendría ningún inconveniente en explicitarlo, inclusive, construir un párrafo secuencialmente para estos efectos.
En tercer lugar, yo creo que distinguía, o si no, lo haría, que no nos corresponde como Suprema Corte, consultar las condiciones particulares de los efectos que se pueden producir, no en términos normativos, que sí están bien aclarados en el proyecto, sino en términos sociales, políticos o económicos.
Se ha comentado en los medios de comunicación por algunas personas que hay una posición muy dividida y hay afortunadamente un debate importante en el país sobre este tema, que tener un salario mínimo puede resultar o no inflacionario; no tomo, desde luego, posición, no estoy en aptitud de hacerlo, pero el que pudiera tener esa condición o no inflacionaria, creo que no es un tema que le corresponde a la Suprema Corte.
Pienso que a la Suprema Corte le corresponde analizar la constitucionalidad y determinar que sea una ciudadanía que es informada y que está en el proceso de informarse dentro de los procesos electorales del año que entra, si esto es lo que quiere o no quiere. A lo que me refería es simplemente a que no nos corresponden esos efectos jurídicos vinculantes, en caso de obtenerse una votación de más del 40%.
Y, en último lugar, el tema de la pregunta, me parece que lo que esta Suprema Corte tiene que hacer es encontrar cómo sí se desarrollan los mecanismos de democracia semidirecta, que no directa, porque me parece que éste es el ejercicio de un derecho político, y un derecho político con rango y características de derecho humano. Ya no estamos en los tiempos de don Ignacio Luis Vallarta, donde no se consideraban éstos como derechos humanos, sobre todo sabemos que éstos tienen la connotación clara de derechos humanos.
Consecuentemente, me parece que debemos encontrar el cómo sí, y es por esto que se reformuló la pregunta. Si el proyecto hubiera tenido alguna viabilidad de pasar, yo no hubiera tenido inconveniente, si eso fuera lo que la mayoría hubiera determinado, en quedarme con la respuesta originaria, simple y sencillamente estaba tratando de generar, como pasa con todas las preguntas que se hacen de referéndum y consulta en otras naciones, lo más simplificada posible, para efectos de generar esta cuestión.
Y, adicionalmente algo en lo que se decía que no se coincidía con el proyecto es en si había juicio de valor o no. Creo que aquí, salvo que se estuviera haciendo una pregunta o que se estuviera pidiéndole a la población que se pronunciara por un juicio apolítico, no encuentro cómo no va a tener un sentido, porque aquí todos los juicios van a ser históricos; desde luego que hay una consideración de valor, salvo que, insisto, se hiciera una pregunta de esa simpleza, lo cual verdaderamente sería notable hacer una pregunta democrática en carácter absolutamente apolítico, pues no encuentro qué otra cosa puedan decir.
Lo que se está tratando de salvar es una diferencia entre valor e ideología para efectos, insisto, de no generar un estándar tan alto, que nosotros desnaturalicemos al extremo de que prohibamos prácticamente cualquier condición de pregunta; toda pregunta lleva un juicio de valor. Si le preguntan a alguien si quiere que suban sus ingresos, evidentemente tiene un juicio de valor. Lo que se está tratando de salvar es la condición ideológica, la pregunta, pero insisto, creo que éste es un problema distinto.
¿Por qué –independientemente de los comentarios que agradezco y han sido todos muy gentiles– no voy a modificar el proyecto, salvo en estas partes en que no tendría inconveniente hacerlo? Porque creo que la visión que tengo de este proceso, es una visión, insisto, que una vez más parte de la condición que tienen los derechos políticos como expresión de derechos humanos del artículo 31, primer elemento.
Segundo, creo que el país sufrió por determinación del Constituyente, e insisto, con la ley aprobada en febrero de este año, por esta misma Legislatura, que no vivimos más en una democracia representativa, vivimos en una democracia representativa con un alto componente, al menos éste, de democracia semidirecta. No son los órganos representativos, cualquiera que éstos sean, del orden jurídico que éstos sean, los que están en aptitud de tomar la totalidad de las decisiones políticas de este país, que desde luego se van a convertir en decisiones jurídicas, eso es evidente.
Creo que el sistema mexicano, introdujo, por determinación del Constituyente y bajo la legislación aprobada, una condición muy importante de democracia semidirecta, para que ciertos temas salgan, se consulten con la ciudadanía, y la ciudadanía determine si sí, o si no. Dicho de otra manera, no hay una condición, lo digo con el mayor respeto y simplemente es descriptiva, monopólica para los órganos de representación popular del país en cuanto se abre la vía.
Ahora bien, si esta vía está abierta, y está determinada como derecho político, creo que aquí el elemento central es encontrar las condiciones de esto, como valoración o como posibilitación de ejercicio del artículo 135 y el derecho a participar en la consulta.
Me han hecho dos comentarios centrales sobre la inconstitucionalidad, los voy a referir muy rápidamente a ambos. El primero es que estamos ante una condición de ingresos. Yo decía en mi presentación, y después lo retomaron algunos de los señores Ministros con mucha claridad y seriedad, que ni el Constituyente ni el legislador dijo que eran ingresos y que eran ingresos para efectos de una restricción de la consulta, y eso es verdad, esto no creo que tenga ninguna discusión en ningún sentido; si leemos las veintiún iniciativas, si leemos los dictámenes, si leemos toda la documentación que se produjo dentro de las Cámaras, evidentemente en esta materia, uno no puede tener una condición concluida.
Lo que me parece es que si nosotros determinamos, y esto lo vamos a ver seguramente en los siguientes asuntos, que cualquier cosa que le repercuta al Estado como un gasto o como un ingreso, es una prohibición para efecto de llevar a cabo las consultas, me parece que vamos a acabar cerrando toda posibilidad de consulta, porque hoy en día dada la magnitud del Estado y las funciones que cualquier Estado nacional cumple, me parece que tiene unas enormes maneras de relacionarse con las distintas personas.
Decía alguno de los señores Ministros, que no sólo hay derechos, también hay impuestos, hay productos, hay aprovechamientos, por estas vías fiscales, o por otras vías, inclusive comercial, la forma en que el Estado ve afectada su condición de ingresos o egresos me parece que es amplísima, y esto, insisto, prácticamente cualquier actividad va a tener una repercusión en esos ámbitos.
Lo que me parece que esta expresión, y es verdad que no está en la Constitución, no está tampoco en los procesos, se tiene que analizar de la manera más amplia posible precisamente para favorecer, facilitar, permitir el ejercicio de este derecho político.
Entiendo qué es un ingreso. Un ingreso es aquello que sólo tenga una repercusión directa en este sentido; creo que lo que está prohibido es que se nos pregunte en consulta popular si estamos dispuestos a derogar el impuesto sobre la renta, o si nos parecería muy bien que la tasa del valor agregado fuera del 4% y no del 15%, etcétera, ésas, me parece que son las condiciones directas, o que si se nos preguntara que si estaríamos dispuestos a otorgar subsidios generalizados a determinado tipo de actividades en menoscabo de otras; ahí es donde sí entendería si ésta es la condición, desde mi punto de vista, respeto como no podría ser de otra forma la posición de cada uno de ustedes, pero más allá de esto, no encuentro que pueda ser esto, porque insisto, la condición central del Estado Mexicano y cualquier otro Estado –estamos hablando del nuestro– hoy en día en el funcionamiento, prácticamente nos llevaría que por la vía de ingresos distorsionáramos cualquier posibilidad de la consulta.
En segundo lugar, también me parece muy importante lo que se ha dicho en cuanto a la condición de la Comisión Nacional de Salarios Mínimos. Lo decía muy bien uno de los señores Ministros, está a favor del proyecto, y entonces sí lo voy a citar expresamente, que es el señor Ministro Franco, en cuanto a la decisión de la determinación de CONEVAL; es verdad que está la Comisión Nacional de Salarios Mínimos, pero también es verdad que está el CONEVAL, y es un modelo que se tiene que articular: uno mide pobreza, uno mide niveles de subdesarrollo en el país, y el otro fija un salario; me parece que lo que precisamente se trataba de hacer con la pregunta es cohonestar estos dos 60 elementos para ver la condición. Ver a la Comisión ampliada o no, me parece que es ésta la situación.
Sobre el tema de derechos humanos, que también varios han insistido, y me parecieron muy plausibles sus argumentos, quisiera expresar lo siguiente: el concepto de salario mínimo del 123 tiene ciertos elementos específicos, el mínimo debe ser suficiente para satisfacer las necesidades normales de un jefe de familia en el orden material, social y cultural, y para proveer la educación obligatoria de los hijos, como ya se dijo.
Considero el que un órgano autónomo establecido en la misma Constitución está encargado de la medición de la pobreza –el CONEVAL– y que esta medición se utilice como parámetro para la fijación de un nuevo salario mínimo, de ninguna manera puede gravar el contenido del derecho humano social establecido en el 123.
En primer término, la cuestión de si el derecho del artículo 123 es de la familia, la línea de bienestar es individual, no obsta, me parece para que la definición de lineamiento que identifica segmento de población que no alcanza sus necesidades alimentarias, no pueda servir como base para la fijación del derecho, si hay que hacer una suma, esto no hace inconstitucional el parámetro, en ningún momento se propone en la consulta que el nuevo salario mínimo deba ser coincidente con el parámetro.
En segundo lugar, si este derecho resulta reclamable o no por vía de control de constitucionalidad, competencia de esta Corte, tampoco es obstáculo para que otro órgano constitucional que esté encargado de la medición de la pobreza por la misma Constitución pueda fijar materialmente un parámetro para la fijación de un salario mínimo con los elementos establecidos en el 123.
Es por ello que considero que el argumento de menoscabo de un derecho humano pierde de vista que es la propia Constitución la que fije nivel y función de este órgano, si el derecho humano social establecido en el 123 puede ser menor a la línea de bienestar establecida por el órgano constitucional encargado de medir la pobreza, y si el concepto de necesidad alimentaria y no alimentaria elaborado por el mismo, se entiende “menoscaba”; los elementos del salario establecido en el 123, me parece que lo que estamos haciendo es interpretar de manera segmentada la Constitución, y permitiendo que los mecanismos que la misma establece se entiendan de manera pulverizada; por estas razones no compartiría este elemento.
Adicionalmente creo que estamos perdiendo de vista algo. Se ha hablado de la indemnización de salario mínimo, me parece esto muy bien, pero el concepto y la función constitucional del salario mínimo es remunerar a los trabajadores, no estar midiendo cosas que se hacen en el Estado; si se va a cambiar el concepto, la forma de medición, la asignación del salario, creo que, por función constitucional, se tendría que ajustar el resto del sistema, multas, recargos, todo lo que aquí se ha mencionado con toda razón, pero no al revés, es decir, no se puede hacer este cambio por esta razón.
Para terminar, creo que hay una diferencia y me parece que va a ser muy observable en los siguientes tres asuntos, creo que la consulta, efectivamente, tiene, cuando es del 40%, una condición vinculante; me parece que la consulta no desplaza de ninguna manera los procedimientos legislativos de los artículos 71, 72 y 135, ninguna forma, lo que sucede es que, precisamente, en este ejercicio de democracia semidirecta, los órganos representativos, sus titulares, se ven en la necesidad de incluir en sus procedimientos legislativos lo que se haya determinado ciudadanamente mediante la consulta.
Creo que el horizonte de diferencia que estamos teniendo, es, y lo digo también con mucho respeto, se ha implicado poco, pero creo que al menos se ha dicho expresamente, pero poco, creo que aquí la diferencia es, cuál es la condición de la consulta, es que, la consulta no puede modificar un estatus quo constitucional, o la consulta tiene la posibilidad de mover los mecanismos representativos para modificar el estatus quo constitucional. Yo, en lo personal, creo, que no existe una limitante para modificar o para que se llegue a modificar la consulta, no como ejercicio directo de la consulta, sino por determinación de lo que determinó la ciudadanía en esos porcentajes, a través de sus órganos representativos, no estamos en una condición de democracia directa en este modelo.
Creo entonces, que la consulta, lo que eleva es el horizonte utópico, si ustedes quieren decirlo así, de la totalidad, pero la consulta no se encuentra limitada por el estatus quo normativo que está; creo que ésta es la condición final; entonces, estaría, o hubiera estado dispuesto a hacer algunas adiciones, algunos ajustes que me parecen pertinentes para aclarar ciertas cosas, pero dada la condición de votación que se puede prever, dejaría el proyecto como está, señor Ministro Presidente, y simplemente agradecería a todos, los comentarios y las muy interesantes participaciones que han tenido. Gracias, señor Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Si hay algún comentario, y si no, lo someteríamos a votación en función de esta última manifestación que hace el señor Ministro ponente, de mantener el proyecto en la forma y términos en los que se ha analizado, y prácticamente esto simplifique la votación a favor o en contra de la propuesta del proyecto. Señor secretario.
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS: Sí, señor Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA: En contra.
SEÑOR MINISTRO COSSÍO DÍAZ: Con el proyecto.
SEÑORA MINISTRA LUNA RAMOS: En contra.
SEÑOR MINISTRO FRANCO GONZÁLEZ SALAS: Con el proyecto, con las reservas que señalé.
SEÑOR MINISTRO ZALDÍVAR LELO DE LARREA: En contra.
SEÑOR MINISTRO PARDO REBOLLEDO: En contra.
SEÑOR MINISTRO AGUILAR MORALES: En contra.
SEÑORA MINISTRA SÁNCHEZ CORDERO: En contra.
SEÑOR MINISTRO PÉREZ DAYÁN: Con el proyecto, exclusivamente en el aspecto de la materia de la consulta.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE SILVA MEZA: Con el proyecto, salvo en la reconfiguración de la pregunta.
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS: Señor Ministro Presidente, me permito informarle que existe una mayoría de seis votos en contra de la propuesta del proyecto, y cuatro votos a favor con algunas salvedades precisadas por los señores Ministros Franco González Salas, Pérez Dayán y el señor Ministro Presidente Silva Meza.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: ESTO NOS LLEVA A DETERMINAR QUE HAY SUFICIENCIA PARA APROBAR EL SENTIDO CONTRARIO DE LA PROPUESTA DEL PROYECTO.
Si están de acuerdo las señoras y los señores Ministros, ahora, estamos en un proceso de revisión constitucional sui géneris, sujeto a tiempos precisos, días, inclusive, naturales; esto, de ordinario en un procedimiento que no lo es, este puro y duro jurisdiccional contencioso, etcétera, podemos tomar esta determinación y así la propongo, y se lo voy a proponer al señor Ministro ponente, que se haga cargo del engrose, porque de esa manera evitamos esta situación de tiempos, de ir a la Secretaría General de Acuerdos en un returno, en un rol, que realmente los tiempos no nos permiten. Prácticamente ha sido una discusión constitucional, de temas constitucionales donde queda muy clara la posición de constitucionalidad y la de inconstitucionalidad, precisamente de este cuestionamiento que estamos resolviendo, en relación con la materia de una consulta popular. Señor Ministro Cossío Díaz.
SEÑOR MINISTRO COSSÍO DÍAZ: Sí, agradeciendo la confianza, señor Ministro Presidente, y entendiendo también la premura de estos días que están así, con todo gusto hago el engrose, y trataré de formularlo, desde luego, en el sentido de la mayoría, y por supuesto les paso el engrose para que ustedes lo revisen; yo dejaría el proyecto original como voto particular, señor Ministro Presidente. Muchas gracias.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: De acuerdo. A salvo los derechos de cada señora y señores Ministros, para que formulen los votos que estimen necesarios.
SEÑORA MINISTRA LUNA RAMOS: Nada más si se circulara el engrose, señor Ministro Presidente, por favor.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Sí, claro. No hice la salvedad en tanto que es de estilo, cuando hay una situación de esta naturaleza, que queda a la aprobación de la mayoría, fundamentalmente del engrose.
Voy a levantar la sesión pública ordinaria del día de hoy; creo que no vale la pena solamente hacer la presentación, señora Ministra ponente.
SEÑORA MINISTRA SÁNCHEZ CORDERO: Sí, señor Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Iniciaríamos mañana. Lo que voy a hacer es convocarlos a las diez treinta de la mañana y retomamos esto, para no perder la continuidad, señora Ministra, si me lo permite, en la discusión, en el debate de su asunto.
De esta suerte, están convocados para mañana a las diez treinta horas, en este lugar, para continuar con la discusión de estos asuntos. Se levanta la sesión (14:10 horas)

(Permitida la copia, publicación o reproducción total o parcial de la columna con la cita del nombre de su autor)

*Luis Angel Cabañas Basulto, periodista yucateco avecindado en Chetumal, Quintana Roo, con más de 36 años de trayectoria como reportero, jefe de información, editor y jefe de redacción de diversos medios de información, también ha fungido como Jefe de Información de dos ex gobernadores y tres presidentes municipales, y publicado tres libros.

luancaba@hotmail.com                                                      leg_na2003@yahoo.com.mx                      http://facebook.com/luisangel.cabanas            luisangel.cabanas@facebook.com                               
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